Uzasadnienie
W dniu (...) sierpnia 2018 r. A. C. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J.C.
Decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...) Burmistrz Z. przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od (...) listopada 2018 r. do (...) października 2019 r.
Następnie w dniu (...) lipca 2019 r. strona złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Ponadto strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia (...) października 2018 r. nr (...) z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że spełnia wszystkie przesłanki wymagane do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sprawuje opiekę nad mężem po złamaniu przez niego kręgosłupa, pomagając mu w codziennym funkcjonowaniu. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia (...) sierpnia 2017 r., zaliczające męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ponadto strona załączyła oświadczenie o rezygnacji na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) Burmistrz Z. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała, gdy miał on 29 lat. Ponadto wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany do (...) października 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, jeżeli niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. bądź 25. roku życia, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki przyznania tego rodzaju świadczenia. Nie może także stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro strona dokonała wyboru tego świadczenia i wyraziła wolę rezygnacji z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Należy zatem wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie wydać decyzję w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Po podjęciu na podstawie art. 155 k.p.a. rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ wyda stosowną decyzję w sprawie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu (...) października 2019 r. strona złożyła oświadczenie z dnia (...) września 2019 r., że rezygnuje z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia (...) października 2019 r. nr (...) Burmistrz Z. uchylił od dnia (...) października 2019 r. decyzję z dnia (...) października 2018 r. nr (...), przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ strona w dniu (...) października 2019 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponadto w dniu (...) października 2019 r. Burmistrz Z. decyzją nr (...) odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała, gdy miał on 29 lat.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona wskazała, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, kryterium wieku powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. Dlatego też oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne od dnia(...) października 2019 r. do dnia (...) sierpnia 2022 r. W ocenie Kolegium, wnioskodawczyni spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, a nie jest istotny wiek powstania niepełnosprawności męża. Skoro decyzja z dnia (...) października 2018 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona z dniem (...) października 2019 r., to świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać stronie od (...) października 2019 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2019 r., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zauważyła, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc dokonała wyboru świadczenia. Zatem świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia w części.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, przy czym zagadnieniem spornym nie jest prawo do tego świadczenia, lecz ustalenie daty początkowej, od której świadczenie winno być przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był skarżącej uprzednio przyznany.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie zasadnie Kolegium uznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r należy odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie budziło zatem wątpliwości organu odwoławczego, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest ona bowiem osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, której sprawowanie wymagało od skarżącej zaprzestania wszelkiej aktywności zawodowej.
Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i co się z tym wiąże, daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.).
W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia 28 czerwca 2019 r. i oświadczeniu z tego samego dnia skarżąca, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonała wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwróciła się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mianowicie, skarżąca oświadczyła o rezygnacji na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o uchylenie decyzji z dnia (...) października (...) z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.
Dodatkowo strona w oświadczeniu z dnia (...) września 2019 r. sprecyzowała, że rezygnuje z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To kolejne oświadczenie należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu we wniosku z dnia (...) czerwca 2019 roku.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Żądanie skarżącej, wyrażone we wniosku z dnia (...) czerwca 2019 r. i jej pisemnych oświadczeniach, jest jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego i wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skarżąca nie zamierzała więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń.
Okoliczności złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu (...) lipca 2019 r. oraz oświadczenia o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uwzględnił również organ pierwszej instancji, wskazując błędnie w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2019 r., uchylającej od dnia (...) października 2019 r. decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, że skarżąca oświadczenie o rezygnacji z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w organie dopiero w dniu (...) października 2019 r. Z tych względów powyższa decyzja organu pierwszej instancji została przez Sąd uchylona w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację jej żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji.
Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/19).
Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie nie może być upływ okresu, na jaki został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek skarżącej w dniu (...) lipca 2019 r. i już wówczas skarżąca winna uzyskać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Natomiast organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej, pomimo odmiennego orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Nieprawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej i pozbawiać ją przysługującego jej świadczenia od dnia złożenia wniosku.
W efekcie skarżąca została pozbawiona należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres trzech miesięcy od lipca do września 2019 r., czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z jej żądaniem, od maja 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wypłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą do organu pierwszej instancji w dniu (...) lipca 2019 r., a nie jak podaje strona w dniu (...) maja 2019 r. Dlatego też, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane skarżącej od dnia złożenia wniosku, czyli od dnia (...) lipca 2019 r.
Należało więc przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącą wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu (...) lipca 2019 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez nią prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od lipca 2019 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalenie. Kolegium w sposób nieuprawniony przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, aniżeli wynikało to z daty złożenia przez nią wniosku.
Zakwestionowana decyzja narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium należało uchylić w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). Decyzję uchylono w zakresie dotyczącym określenia początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku, tj. w dniu (...) lipca 2019 r., skarżąca zrzekła się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.