Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej w tej sprawie przez Z. R. (dalej skarżący, strona) w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej organ, Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r, ([...]), którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), stwierdzającej nieważność - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]), którą przyznano stronie dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., w kwocie 233,18 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]) organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w kwocie 233,18 zł miesięcznie.
Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 18 listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu instancji z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 158 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), stwierdziło nieważność tej decyzji. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została doręczona skarżącemu dnia 3 stycznia 2014 r.
Skarżący podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r, zwrócił się do Kolegium, m.in. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), stwierdzającej nieważność – wskazanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia z dnia [...] maja 2012 r. w związku z obrazą art.56 § 1 pkt 2 k.p.a."
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r ([...]). W motywach tak podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zainicjowanie przez stronę podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), postępowania zmierzającego do uzupełnienia treści tej decyzji oraz postępowania w sprawie zawieszenia dwóch opisanych postępowań powoduje, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny, z powodu których nie może zostać równocześnie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Podaniem z dnia 28 marca 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]). Organ rozpoznając powyższy wniosek po dokonaniu analizy regulacji art. 157 § 2 k.p.a, art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), a także wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją Kolegium, żądajac rownocześnie uzupełnienia treści tej decyzji i zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej tą decyzją. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzono, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści decyzji) i postępowania nieważnościowego.
Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Wskazano, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. Podkreślono, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem.
To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tego też względu Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r., jako prawidłowe, należało utrzymać w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić wskazane decyzje (postanowienia), stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a. Brzmi on: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Kolegium trafnie zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że w podaniu skarżącego z dnia 14 stycznia 2014 r. zawarł On żądanie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], oraz żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją i jej uzupełnienie.
Mając zatem na uwadze powyższe żądania skarżącego, zasadnie Kolegium przyjęło, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści decyzji) i postępowania nieważnościowego.
Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że taki stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, a co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący przepis art. 156 § 1 k.p.a.
Zasadnie przy tym Kolegium podkreśliło, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym "wchłaniają" uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzanie, nieważności decyzji, zwłaszcza gdy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku o stwierdzenie nieważności. Pozwala to zatem na stwierdzenie, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący przepis art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodzić się w konsekwencji należy ze stanowiskiem Kolegium, że przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i następnych k.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, iż okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiały w niniejszej sprawie prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kolegium zakwestionowanej przez skarżącego. To z kolei potwierdza zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.