Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 13 września 2022 r. odmawiające I. H. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem.
Jak wynikało z akt sprawy powołaną decyzją organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, w uzasadnieniu powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.). Wskazując na zebrane w sprawie dowody, w tym rodzinny wywiad środowiskowy organ wyjaśniał, że zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym synem nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Z poczynionych ustaleń wynikało, że syn jest w znacznym stopniu samodzielny, sam chodzi do szkoły, samodzielnie się ubiera, wykonuje czynności higieniczne. Sporadycznie wymaga pomocy w niesieniu plecaka i przy kąpieli. Skarżąca robi zakupy, przygotowuje posiłki, uczestniczy w wizytach lekarskich syna, te jednak odbywają się raz na trzy miesiące, zaś rehabilitacja poza miejscem zamieszkania dwa razy w tygodniu po półtorej godziny.
Wg ustaleń pracownika socjalnego opieka, którą sprawuje skarżąca zabiera jej od 1,5 do 3,5 godziny dziennie, co nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Pogląd ten został podtrzymany w decyzji organu I instancji, który podkreślał, że szereg czynności związanych z opieką nad synem może być realizowanych przed lub po pracy, nadto stronę może w nich wspomagać mąż. Powyższe uchyla zasadność przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca nie godząc się z rozstrzygnięciem organu I instancji złożyła odwołanie, podnosząc pominięcie istotnych okoliczności odnoszących się do stanu zdrowia syna. Zwracała uwagę na orzeczenie stwierdzające znaczy stopnień niepełnosprawności, które wskazuje na konieczność zapewnienia stałej lub długotrwałej pomocy osoby drugiej, co zostało zlekceważone przez organ. Pominięto całkowicie fakt napadów agresji i groźby samookaleczenia oraz stany lękowe syna powodujące konieczność nieustannej opieki i brak możliwości pozostawienia go w domu bez dozoru. Świadkami tych wydarzeń są sąsiedzi, co nie zostało wyjaśnione z ich udziałem. Skarżąca z uwagi na opisane okoliczności dotyczące zdrowia syna musi towarzyszyć mu w drodze do i ze szkoły. Podkreślała, że syn nadal się uczy i wymaga szczególnej uwagi i pomocy w nauce, tylko dzięki tym staraniom otrzymuje promocję do następnej klasy. Stan zdrowia syna powoduje, że wymaga on nieustannych wizyt lekarskich i kontrolnych, podczas licznych pobytów w szpitalu skarżąca musi mu towarzyszyć jako opiekun.
Poza tym twierdzenia zawarte w decyzji, a odnoszące się do częstotliwości wizyt lekarskich nie są prawidłowe, gdyż są one zależne od samopoczucia syna. Skarżąca codziennie pomaga synowi w rehabilitacji domowej, co zajmuje około godziny, tylko ona posiada w tym zakresie przygotowanie, a ograniczenie rehabilitacji oznaczałoby pogorszenie się stanu zdrowia syna. Także pomoc w korzystaniu z prysznica nie jest sporadyczna ale codzienna, syn ma przykurcze w nogach, co grozi upadkiem. Strona nie tylko robi zakupy i przygotowuje posiłki ale także często pomaga w ich spożyciu.
Nadto skarżąca podkreślała, że dotychczasowe doświadczenie pozwala jej jedynie na podjęcie pracy sprzedawcy lub pracownika produkcji, a te najczęściej mają charakter zmianowy. Mąż musi być dyspozycyjny, wykonywana praca nie pozwala na zaplanowanie wspólnej opieki nad synem. Zarzucała błędne przyjęcie czasu jaki poświęca opiece nad synem, nie wynosi on 1,5 do 3,5 ale od 7 do 8 godzin dziennie. Strona podkreślała, że uzasadnienie decyzji nie przystaje do jej sytuacji rodzinnej, a pracownik socjalny nie wziął pod uwagę żadnych argumentów.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że syn skarżącej jest niepełnosprawny od urodzenia, zaś z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem i niepełnosprawnym synem. Drugi z synów mieszka z rodziną ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pracuje w C. Niepełnosprawny syn choruje na dziecięce porażenie mózgowe z przewagą lewej strony, mówi i chodzi samodzielnie, wymaga pomocy innych osób w czynnościach życia codziennego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że samodzielnie korzysta z toalety, chodzi po mieszkaniu i do szkoły, czasem wymaga pomocy w niesieniu plecaka szkolnego - co drugi dzień w obie strony. Samodzielnie przygotowuje ubrania i się ubiera, ale ich nie prasuje, miewa problemy z zapięciem guzików w spodniach wtedy wymaga pomocy. Wymaga pomocy przy wejściu i wyjściu z kabiny prysznicowej. Jest uczniem IV klasy technikum i w szkole ma nauczyciela wspomagającego.
Po przywołaniu brzmienia art. 17 u.ś.r. organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z pracy (jej niepodejmowania) w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem. W opinii organu tylko opieka trwała, osobista i ciągła polegająca na całodobowym zaspokajaniu potrzeb życiowych syna uzasadnia przyznanie świadczenia. W opinii organu fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z mężem i drugim z synów wskazuje, że skarżąca może podzielić się obowiązkami związanymi z opieką nad synem, który przez długi czas przebywa w szkole. Podkreślał, że łagodzenie napadów agresji, czy zachwiań równowagi to czynności incydentalne, które można pogodzić z pracą zawodową.
W skardze strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła stanowiska swoje (wyrażone w odwołaniu) oraz organu w zaskarżonej decyzji. W dalszych wywodach zarzucała brak odniesienia się przez organ odwoławczy do formułowanych już w odwołaniu zarzutów. Kwestionowała pominięcie zaleceń lekarza orzecznika wyrażonych w orzeczeniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności, a odnoszących się do konieczności zapewnienia synowi stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Podkreślała, że pracownik socjalny nie ma wiadomości medycznych. Przesłanka wynikająca z art. 17 u.ś.r. wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia celem zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki i została przez stronę spełniona. Skarżąca została pozbawiona prawa do świadczenia, a jednocześnie z uwagi na opiekę nad synem nie może podjąć pracy.
Nie wskazano także przepisu obligującego stronę do sprawowania opieki nad synem, decyzja winna wspierać się na przepisach prawa a nie normach moralnych. Nadto organ stwierdza, że członkowie rodziny mogą ją wspierać w opiece nad synem, przy czym nie odniesiono się do argumentacji skarżącej, co do charakteru pracy męża, co opisała w odwołaniu. Nie rozważono, że drugi syn nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami i nie wyraża chęci uczestnictwa w opiece nad bratem. Organ pominął również możliwości skarżącej w zakresie podjęcia zatrudnienia oraz fakt, że syn za rok kończy szkołę i nie będzie kontynuował edukacji. Zarzucała brak odniesienia się do rozbieżności pomiędzy wskazaniami pracownika socjalnego i oświadczeniami skarżącej, co do zakresu opieki: średniego czasu opieki, częstotliwości odprowadzania syna do szkoły, obowiązku rehabilitacji syna przez stronę. Nie uwzględniono, że skarżąca od daty uzyskania przez syna pełnoletności pobiera na niego zasiłek pielęgnacyjny. W ramach tego postępowania nigdy nie negowano poziomu sprawności syna uznając, że nie przysługuje jej prawo do ww. zasiłku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu z punktu widzenia opisanych kryteriów trzeba stwierdzić, że zaskarżony akt narusza zasadę dwuinstancyjności poprzez brak ponownego rozważenia sprawy w całym jej całokształcie, w szczególności zaś brak kompleksowego odniesienia się do argumentacji strony podnoszonej w odwołaniu. Jak wskazano zadaniem Sądu jest ocena legalności zaskarżonej decyzji, co nie oznacza, że Sąd obligowany jest do zastępowania organów w ocenie okoliczności faktycznych sprawy, odnoszeniu się do argumentacji odwołania, jej oceny i wyprowadzania wniosków. Te zadania zastrzeżone są dla organu odwoławczego, co gwarantuje zasad dwuinstancyjności.
Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wyjątek od ww. reguły, brak regulacji szczególnych wyłączających dwuinstancyjność postępowania, zatem sprawa winna być rozstrzygana z poszanowaniem zasady wynikającej z przywołanej normy. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy.
Zasada ta ma odzwierciedlenie w dalszych normach procedury administracyjnej, mowa tu o przepisach m.in. art. 136 i art. 138 k.p.a. wyznaczających kompetencje organu odwoławczego.
Przedstawiony pogląd ma uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Nadto stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (w tym także zarzutów i wniosków odwołania) stanowi naruszenie powołanej normy. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Jak wskazano w tych działaniach organu administracji nie może zastępować Sąd, ani w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego ani jego rozważania. Kompetencja Sądu, wyznaczona powołanymi na wstępie normami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnia Sąd do badania legalności, a zatem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak również wówczas, gdy nie wskaże wszystkich istotnych dla sprawy dowodów.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadom tym uchybił, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca przedstawiła szereg zarzutów i okoliczności, które nie były przedmiotem oceny. Ujęła je w dziewięciu tezach, do których nie odniósł się w sposób wymagany wskazanymi normami organ odwoławczy. Skarżąca powołała się na treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna i wynikające z niego zalecenia, napady agresji powodujące konieczność stałej opieki nad synem oraz powodujące, że nie może on zostać sam w domu, konieczność wspomagania syna w nauce, rehabilitacji i wizytach lekarskich w zakresie znacznie większym niż ustalił to organ I instancji. Zwracała uwagę na znacznie bardziej ograniczoną samodzielność syna i związaną z tym opiekę, co wynika z jego stanu zdrowia. Nadto wskazywała, że jej doświadczenie zawodowe wyklucza zatrudnienie w systemie innym niż zmianowy, co w kontekście zakresu obowiązków zawodowych męża uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia.
W treści zaskarżonego orzeczenia organ II instancji po przywołaniu okoliczności faktycznych, przepisów i dokonaniu ich wykładni w istocie w trzech zdaniach wyjaśnił zasadność przyjętego poglądu, wskazując, że przygotowanie posiłków, łagodzenie napadów agresji syna czy zachwianie jego równowagi to czynności incydentalne, a nie trwałe i ciągłe. Wskazał także na wywiad środowiskowy i duży stopnień samodzielności syna. Zaznaczał także, że w opiece nad synem może stronę wspomóc mąż i drugi syn.
Brak zatem odniesienia się do pozostałych argumentów i zarzutów odwołania. Jak wskazano obowiązkiem organu, będącego gospodarzem postępowania, jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, czego w sprawie zabrakło. Rację ma skarżąca, że organ pominął jej argumentację dotyczącą zakresu wykonywanych czynności opiekuńczych, a co istotne także wypowiedzi o braku możliwości pozostawienia syna bez opieki, bez uzasadnienia w okolicznościach sprawy jest także ocena, co do sporadyczności napadów agresji, czy lękowych. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek wezwania kierowanego do strony celem potwierdzenia wskazywanych w odwołaniu faktów, ich częstotliwości. Podobnie jak twierdzeń odnoszących się do częstych wizyt lekarskich konieczności częstej hospitalizacji i zaangażowania skarżącej w tym względzie. Organ nie przedstawił także swojej oceny w kwestii możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
Stwierdzone uchybienia mogą wpływać na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia, celem realizacji zasady dwuinstancyjności i prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz wydania właściwej decyzji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów, tym do przeprowadzenia wymaganego w sprawie postępowania dowodowego.
Uznając, że zaskarżony akt narusza powołane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego Sąd działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.