Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Naczelnik Wydziału Infrastruktury, Ochrony Środowiska i Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta w Z. zezwolił Telefonii A Spółka Akcyjna z siedzibą we W., na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej i zabudowanie w nim urządzenia lub obiektu nie związanego z funkcjonowaniem drogi o powierzchni rzutu poziomego [...]m2, na okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. z powodu budowy kanalizacji teletechnicznej. W decyzji wskazano, że roboty mogą być rozpoczęte po uprzednim oznakowaniu i zabezpieczeniu robót zgodnie z załączonym projektem organizacji ruchu i zabezpieczenia robót, określono warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności oraz warunki usuwania wad technicznych robót wykonanych w prasie drogowym. Stwierdzono jednocześnie, że po zakończeniu prowadzenia robót w pasie drogowym i protokolarnym ich odbiorze naliczona zostanie opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogi zgodnie z § 3 pkt 1, ppkt 2 uchwały Nr 160/04 Rady Miasta Z. z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, jako uwzględniającej w całości żądania strony.
Na powyższą decyzję Telefonia A wniosła odwołanie. Strona wskazuje, że skarży decyzję w części dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (pkt 4 decyzji). Skarżąca wniosła jednocześnie o zmianę decyzji poprzez naliczenie jednorazowej opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa to jest przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ponieważ opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Wskazano w odwołaniu, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego kształtuje się w sposób zróżnicowany w zależności od celu, w jakim następuje jego zajęcie.
Stwierdzono, że w tym zakresie opłata za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, za zajęcie prawa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ust. 2 art. 40 ustawy o drogach publicznych a także opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam naliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajmowania pasa drogowego, zaś opłata dotycząca zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest naliczana w stosunku do liczby dni. Zdaniem strony skarżącej należy z tego wyciągnąć wniosek, że opłata ta jest opłatą uiszczaną jednorazowo, a jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Odwołująca podniosła również, że odniesienie do rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego nie przesądza, że opłata ta może być naliczana periodycznie, ponieważ gdyby tak było, ustawodawca wprost wprowadziłby taką możliwość, a art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mówi o jednej opłacie za każdy rodzaj zajęcia pasa drogowego. Zdaniem odwołującej z żadnego z przepisów wskazanej ustawy nie wynika podstawa prawna do wydawania decyzji ustalającej coroczne opłaty za zajęcie pasa drogowego, przy czym nie jest bez znaczenia fakt, że ułożenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej jest czynnością jednorazową, a ewentualna naprawa tych urządzeń powodować będzie możliwość żądania ponownej opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepisy prawa nakładające obowiązki o charakterze finansowym nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a na taką interpretację wskazuje uchwała nr 16/04 Rady Miasta Z. oraz wydana na jej podstawie decyzja.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 40 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), oraz § 1, § 2 i § 3 Uchwały Nr 160/04 Rady Miasta Z. z dniu 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 74, poz. 1435), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje, iż z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym,
- 1) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
- 2) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
- 3) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 -3.
Na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z ust. 4 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Z kolei na mocy przepisu art. 40 ust. 5 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 6 ustawy wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Przepis art. 40 ust. 8 ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na podstawie art. 40 ust. 11 ustawy opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 13 ustawy termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Na mocy przepisu art. 40 ust. 16 ustawy, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.
Realizując powyższą dyspozycję, Rada Ministrów w dniu 1 czerwca 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Jak wynika z daty wejścia w życie powyższego rozporządzenia (15 czerwca 2004 r.), nastąpiło ono po dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zatem w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.), stosowana w zakresie, w którym nie zostały określone zasady przepisami znowelizowanej ustawy o drogach publicznych.
Jednocześnie wykonując uprawnienie, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 8 ustawy, Rada Miasta Z. w dniu 25 marca 2004 r. Uchwałą Nr 160/04, ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta została opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2004 r. Nr 74, poz. 1453.
Jak zostało ustalone w trakcie postępowania odwoławczego, wydane zezwolenie zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. Zatem bezprzedmiotowe jest uchylanie wydanego zezwolenia tylko w celu wydania nowego zezwolenia, zawierającego taki sam zakres, jak umieszczony w treści decyzji z dnia [...]r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Telefonia A Spółka Akcyjna wniosła uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącej decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 5 ustawy prawo o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż użyty w ustawie zwrot roczna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego jest tożsama z opłatą roczną i powinna być naliczana periodycznie. Strona skarżąca wskazała, że ustawodawca nie wprowadził wprost "opat rocznych", a brak zapisu o jednorazowości opłaty nie daje podstawy prawnej do wydawania decyzji ustalającej coroczne opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń technicznych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawy odnoszące się do zajęcia pasa drogowego najczęściej są związane z inwestycjami polegającymi na układaniu, konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii urządzeń zagłębianych pod ziemią, służących do przesyłania wody gazu, centralnego ogrzewania, bądź też związanych z telekomunikacją. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wiąże się z wydaniem pozwolenia i nałożeniem stosownych opłat z tego tytułu.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji postanowień art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych określających sposób naliczania opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem strony skarżącej opłata ta ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Ustawodawca bowiem nie wprowadził expressis verbis opłat całorocznych, a przepisy nakładające obowiązek o charakterze finansowym nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Sąd nie podziela zarzutów i twierdzeń strony skarżącej. Jedna z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa mówi, że przepis jasny nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanda). Rzeczy oczywiste, jednoznacznie wręcz wynikające z treści ustawy, nie podlegają wykładni, albowiem wówczas pod pozorem dokonywania wykładni organ orzekający zmieniałby wyraźny przepis ustawy (por. postanowienie SN z 1 lipca 1999 r. V KZ 31/99, OSNKW 1999, nr 9-10, poz. 63).
Zdaniem Sądu dyspozycja postanowień art. 40 ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stwierdzenie w ustawie, że obliczenie opłaty następuje poprzez przemnożenie powierzchni zajętej przez roczną stawkę opłaty nie może wskazywać, że chodzi tu o opłatę jednorazową, gdyż przeczy temu określenie "rocznej". Analiza treści art. 40 ust. 5 ustawy wskazuje, że ustawodawca nakazał pobieranie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń, obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem urządzeń "trwale" zajmujących pas drogowy. Dlatego też wskazana opłata nie jest naliczana w stosunku do liczby dni, jak pozostałe opłaty, lecz w stosunku rocznym.
Wątpliwościom interpretacyjnym postanowień art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych kładzie kres obecne brzmienie tego artykułu. Przepis artykułu 40 ust. 5, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1486) stanowi: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Ustawodawca zatem wyraźnie postanowił, że opłata ta ma charakter opłaty periodycznej uiszczanej w odstępach rocznych.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia.
Z tych względów należy uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.