Uzasadnienie
D. Kurator Oświaty (dalej jako: "Kurator") postanowieniem Nr [...] z dnia 20 grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta O. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 27 października 2021 r. ([...]) odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego.
Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z przedłożonych przez Spółkę akt administracyjnych i skargi wynika, że skarżąca w dniu 20 maja 2021 r. złożyła do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. Do wniosku dołączyła m. in. kopię pozytywnej Oceny dorobku zawodowego nauczyciela kontaktowego za okres stażu wystawioną w dniu 31 listopada 2020 r. przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. Organ I instancji decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. ([...]) odmówił nadania stronie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wskazał, że strona otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego za okres stażu w listopadzie 2020 r. dlatego powinna była złożyć wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego do 31 grudnia 2020 r. Wniosek złożyła dopiero 20 maja 2020 r. Niedotrzymanie tego terminu skutkuje koniecznością ponownego odbycia stażu i uzyskaniem ponownej oceny dorobku jako przesłanek koniecznych do uzyskania kolejnego stopnia awansu. Z tego powodu organ I instancji odmówił nadania stronie kolejnego stopnia.
Strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Kurator decyzją Nr [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał m. in., że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a konkretnie do jej art. 15zzzzzn2, który stanowi dodatkową ochronę prawną w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez stronę określonych terminów.
Mając na uwadze zalecenia Kuratora organ I instancji pismem z dnia 14 września 2021 r. zawiadomił stronę o uchybieniu przez nią terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. Powołując się na art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w zw. z art. 58 K.p.a. wyznaczył stronie termin 30 dni, od dnia otrzymania zawiadomienia, na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego pouczając, że w treści wniosku należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Zawiadomienie to strona odebrała w dniu 20 września 2021 r.
W dniu 18 października 2021 r. złożyła do organu I instancji wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego wskazując w nim, że uchybienie terminu nie było przez nią zamierzone i nie wynikało z jej winy.
Podała, że w końcowym okresie jej stażu, w okresie w którym miała złożyć wniosek, na terenie kraju panował stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem COVID-1. Od 26 października 2020 r. w szkole wprowadzono nauczanie zdalne, co utrudniło jej funkcjonowanie i prawidłowe ukończenie stażu oraz złożenie wniosku. Niemożliwe były - w jej ocenie - osobiste kontakty z opiekunem stażu, dyrektorem i administracją szkolną, aby wszystkie niezbędne formalności złożyć w wymaganym terminie. Wskazała, że w październiku i w listopadzie dyrekcja i pracownicy administracji szkoły przebywali na kwarantannie. Kilku nauczycieli chorowało. W listopadzie zachorowały osoby w jej rodzinie. Obawiała się o swoje zdrowie, zdrowie męża i 2-letniej córki. Sama w grudniu była chora i ze względów bezpieczeństwa razem z mężem poddała się autokwarantannie, by nie narażać innych. Miała taką możliwość ze względu na pracę zdalną jej i męża.
Nadmieniła, że 28 listopada 2020 r. rząd wprowadził tzw. "kwarantannę narodową" i kolejne restrykcje dotyczące funkcjowania urzędów administracji państwowej. Praca zdalna w szkołach dla klas IV – VIII, których nauczała, trwała do 16 maja 2021 r. Od 17 maja 2021 r. szkoły rozpoczęły naukę hybrydową. Dopiero 31 maja 2021 r. wróciła do szkoły w pełnym wymiarze nauki stacjonarnej. Jak tylko było to możliwe i bezpieczne dla niej (w tym po zaszczepieniu) dokończyła formalności - złożyła wniosek 20 maja 2021 r. Podkreśliła, że skoro organy państwa ograniczały funkcjonowanie wszelkich instytucji, w tym szkół, to trudno jest od niej wymagać, aby podjęła działania niezgodne z wprowadzonymi ograniczeniami tj. kompletowała dokumentację oraz składała wniosek do urzędu. Do zachowania szczególnej ostrożności w przypadku zakażeń COVID-19 obligowały ją przepisy, ale i odpowiedzialność społeczna i odpowiedzialność za rodzinę.
Fakt, że w szkole doszło do wielu zakażeń zmusił ją do zaniechania kontaktów bezpośrednich z pracownikami szkoły oraz osobistego przychodzenia do niej. Decyzja ta była związana z koniecznością zadbania o swoje bezpieczeństwo i jej bliskich. Gdyby nie pandemia COVID-19 złożyłaby wniosek w przewidzianym czasie.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 27 października 2021 r. ([...]) odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego.
W uzasadnieniu prawnym postanowienia przywołał m. in. treść art. 9d ust. 7 Karty Nauczyciela. Wskazał, że strona otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego za okres stażu w listopadzie 2020 r., dlatego powinna była złożyć wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego do 31 grudnia 2020 r. Powyższy termin nie został zachowany, bowiem strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego dopiero w maju 2021 r., czyli prawie pół roku od otrzymania oceny dorobku zawodowego, nie składając jednocześnie z tym podaniem wniosku o przywrócenie terminu.
Wyjaśnił, że podnoszona przez stronę kwarantanna dyrektora i innych pracowników szkoły miała miejsce, ale w październiku i w listopadzie 2020 r. Wskazał, że choć strona twierdzi, że w grudniu 2020 r. sama była chora, jednak nie podaje na co, czy zrobiła sobie test na koronawirusa i przez jaki okres była chora. Wskazał, że nie było obiektywnych okoliczności uniemożliwiających złożenie dokumentów w grudniu 2020 r. Można je było dostarczyć do Zespołu Obsługi Szkół i Placówek Oświatowo – Wychowawczych w O. lub do Biura Podawczego Urzędu Miejskiego w O. Możliwe było też potwierdzenie dokumentacji za zgodność z oryginałem w Szkole Podstawowej nr [...] w O., bowiem pomimo zdalnego nauczania sekretariat tej placówki funkcjonował. W grudniu 2020 r. byli też obecni w pracy dyrektor szkoły albo jego zastępca. W grudniu 2020 r. strona świadczyła też pracę. Nie przebywała na zwolnieniu lekarskim, a jedynie skorzystała z 2 dni opieki nad dzieckiem.
Na postanowienia strona złożyła zażalenie. Podniosła w nim m. in., że jest przekonana, że w grudniu 2020 r. razem z rodziną, przeszła koronowirusa. Straciła wówczas smak i węch. Także mąż był bardzo osłabiony. Ze względów bezpieczeństwa razem z mężem i córką poddali się autokwarantannie. Nie wychodzili z domu i nie wykonali testu, bo się bali. Zakupy dostarczali im teściowe pod drzwi. Mimo złego samopoczucia strona wykonywała w samoizolacji pracę, bo była ona zdalną.
Kurator postanowieniem Nr [...] z dnia 20 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji zgadzając się z jego argumentacją. Podzielił stanowisko organu I instancji co do możliwych sposobów poświadczenia dokumentów, z których skompletowaniem miała problem strona. Wskazał, że zarówno szkoła, w której zatrudniona jest strona jak i Urząd Miejski w O., czy Zespół Obsługi Szkół i Placówek Oświatowo – Wychowawczych w O., nie przestały funkcjonować w spornym okresie. Zdalne nauczanie nie było równoznaczne z ustaniem pracy osób na stanowiskach administracyjnych. Przez cały grudzień 2020 r. w szkole przebywali naprzemiennie dyrektor lub wicedyrektor. Stwierdził, że sama strona nie była w sytuacji hospitalizacji, czy złej kondycji psychofizycznej, całkowicie uniemożliwiającej komunikację. Mogła też dostarczyć dokumenty do potwierdzenia w szkole oraz złożyć wniosek do organu za pośrednictwem osób bliskich, które przynosiły jej zakupy w czasie jej samoizolacji. Także urzędy pocztowe nie zaprzestały swojej działalności. Z ich pomocą można było uniknąć kontaktów z osobami trzecimi.
Dodatkowo stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 58 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należało wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyn uchybienia terminu. Warunkowo uznał, że strona uprawdopodobniła swoją zwłokę podejrzeniem choroby zakaźnej COVID-19, wolą zapobieżenia rozprzestrzenienia się choroby i poddaniem się samoizolacji. Uprawdopodobnienie to tyczy się – w jego ocenie - tylko miesiąca grudnia 2020 r. i zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a., zakładając, że przeszkody te powodujące uchybienie ustały z ostatnim dniem tego miesiąca, to należy uznać 7 stycznia 2021 r. jako ostateczny termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli zaś przeszkody ustały później, pod koniec maja 2021 r., to według Kuratora strona powinna była również uprawdopodobnić pozostałe miesiące zwłoki od stycznia do 20 maja 2021 r. czego nie uczyniła. Tego okresu również dotyczył obowiązek uprawdopodobnienia wynikający z art. 58 § 2 K.p.a.
Kurator nie podzielił też rozumowania i argumentacji strony, że w okresie epidemii możliwe jest dokonywanie czynności z uchybieniem terminów na podstawie domniemanej choroby i przeświadczenia o płynącym z zewnątrz nieustannym zagrożeniem. Nieprzestrzeganie terminów prowadziłoby – w jego ocenie - do kompletnej dezorganizacji w szkołach i w pozostałych organach prowadzących postępowania.
Strona w skardze do Sądu zaskarżyła postanowienie w całości zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8, w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości braku winy skarżącej w uchybieniu terminu na jej niekorzyść;
- 2) art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w zw. art. 58 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że ograniczenie w funkcjonowaniu szkół oraz zdalne nauczanie nie miało wpływu na złożenie wniosku w terminie;
- 3) art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się tylko na twierdzeniach organu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi Kurator wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.
Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, na podstawie art. 9d ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 9d ust. 7 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, nauczyciel stażysta i nauczyciel kontraktowy składają wniosek o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego w roku uzyskania pozytywnej oceny dorobku zawodowego za okres stażu. Nauczyciel mianowany może złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego w okresie 3 lat od dnia otrzymania pozytywnej oceny dorobku zawodowego za okres stażu. W razie niedotrzymania terminów złożenia wniosków nauczyciele ci są obowiązani do ponownego odbycia stażu w pełnym wymiarze.
Nie ulega żadnych wątpliwości, że powołany wyżej termin z art. 9d ust. 7 Karty Nauczyciela do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego jest zawitym terminem prawa materialnego. W ocenie Sądu jest to termin, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 – dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r.
Co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym do art. 9d ust. 7 Karty Nauczyciela jest art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 zzzzzn2 ustawy zmieniającej w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl natomiast art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Z brzmienia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wynika szczególny tryb przywrócenia terminów uregulowanych w tej ustawie. Jest on dodatkową ochroną prawną w przypadku ich niedochowania zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 659/21; WSA w Łodzi z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 715/21, WSA w Kielcach z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 366/21; WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1032/21, publ. CBOSA).
Z przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad i przesłanek organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów materialnych prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 K.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o tryb z K.p.a.
Do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu materialnego znajdą więc zastosowanie postanowienia art. 58 K.p.a., ale z modyfikacjami przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej jako lex specialis. Przepis ten wprowadza szczególny obowiązek informacyjny organu, który aktualizuje się jeśli strona "uchybi terminowi" w znaczeniu przyjętym w art. 15 ust. 1 zzzzzn2 ustawy zmieniającej. W takim przypadku organ ma obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym uchybieniu (por. art. 15 ust. 1 zzzzzn2 ustawy zmieniającej). W zawiadomieniu tym organ ma obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od jego "wyznaczenia stronie" (por. art. 15 ust. 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej) czyli, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń pism (art. 39 i nast. K.p.a.), od daty doręczenia stronie zawiadomienia.
W ocenie Sądu rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu materialnego odbywa się z zastosowaniem przesłanki określonej w art. 58 § 1 K.p.a., której art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej nie modyfikuje.
Stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem brak zawinienia strony w uchybieniu terminu.
Co do tej przesłanki, której spełnienie było zakwestionowane przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wskazać trzeba, że zgodnie z wolą ustawodawcy warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest zaś środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 354/02; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1279/10; z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 313/15, dostępne w CBOSA). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest zatem jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12, dostępny jw.).
W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że wniosek o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, prowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Jest też bezsporne, że wniosła go z uchybieniem terminu i nie złożyła przy tym wniosku o jego przywrócenie. Dlatego termin ten podlegał instytucji przywrócenia terminu materialnego z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.
Organ I instancji pismem z dnia 14 września 2021 r. prawidłowo zatem poinformował skarżącą o uchybieniu terminu do złożenia wniosku, wyznaczył jej termin 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego oraz wezwał do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Pouczył stronę, że ma ona "30 dni, od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku" (dowód: zawiadomienie z dnia 14 września 2021 r. i potwierdzenie odbioru zawiadomienia z 20 września 2021 r. w akt. adm.).
W reakcji na doręczone jej w dniu 20 września 2021 r. zawiadomienie Strona złożyła w dniu 18 października 2021 r., zgodnie z pouczeniem organu, w wyznaczonym jej przez organ terminie, wniosek o przywrócenie terminu (dowód: pismo strony z dnia 18 października 2021 r. z prezentatą jego wpływu w tym samym dniu do Biura Podawczego Urzędu Miejskiego w O. w akt. adm.).
W niniejszej sprawie okoliczności wskazane przez skarżącą jako przeszkody w dochowaniu terminu upływającego z końcem grudnia 2020 r. mają charakter szczególny, albowiem opierają się nie tylko na trwającym wówczas stanie epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, który wywołał pandemię o skali światowej, ale wywiodła jak konkretnie ten stan przełożył się na jej sytuację osobistą i możliwość dochowania przez nią terminu ustawowego, który upłynął z końcem grudnia 2020 r. W związku ze stanem epidemii strona, chcąc zapobiec przenoszeniu wirusa na członków swojej rodziny i pracowników szkoły, poddała się samoizolacji. Podjęcie tych działań zapobiegawczych spowodowało, że nie mogła przygotować wniosku i wnieść go w terminie. Według organów nie wykazała jednak, że takie zakażenie u niej wystąpiło, w szczególności nie przedłożyła testu na potwierdzenie koronawirusa, dowodów przez jaki okres była chora, nie wykazała, że podlegała hospitalizacji, czy też była w złej kondycji psychofizycznej całkowicie uniemożliwiającej komunikację, a podnoszona samoizolacja nie istnieje w systemie prawnym.
Tymczasem, zdaniem Sądu, organy nie uwzględniły po pierwsze, że okoliczności podane we wniosku mają stanowić jedynie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, nie zaś go udowadniać, a po drugie pominęły specyfikę stanu epidemii choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2.
Dla Sądu są znane komunikaty przekazywane zarówno przez przedstawicieli władz państwowych oraz ekspertów medycznych w mediach, w okresie w którym doszło do uchybienia terminu, kładące nacisk na daleko posunięta ostrożność w kontaktach z innymi zarówno na co dzień, jak i szczególnie już przy samym podejrzeniu u siebie. W każdym wypadku podejrzenia zarażenia u siebie lub osób z bliskiego otoczenia, zalecano zachowanie ostrożności i ograniczenie kontaktu z innymi osobami tym samym ograniczając do minimum rozpowszechnianie się potencjalnie wirusa. Takie też informacje były przekazywane na stronie rządowej www.gov.pl (np. informacja z dnia 23 października 2020 r. pn. Zawieszamy na dwa tygodnie zajęcia stacjonarne dla uczniów klas IV-VIII szkoły podstawowej i uczniów szkół ponadpodstawowych oraz z dnia 4 listopada 2011 r. pn. Nowe kroki w walce z koronawirusem – ostatni etap przed narodową kwarantanną).
Wskazywano tam, że sytuacja jest poważna i wymaga od wszystkich zdecydowanych działań, że najlepsze metody walki z wirusem to odosobnienie, izolacja, kwarantanna oraz unikanie dużych skupisk ludzkich. Wzywano, by w trosce o nasze bezpieczeństwo i życie naszych bliskich ograniczać kontakty społeczne.
Jak wskazała w swoich pismach skarżąca, w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchybienie terminu przebywała w domu na pracy zdalnej, bo funkcjonowanie jej szkoły zostało ograniczone w powodu stanu epidemii choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Uczniowie rozpoczęli naukę zdalną. Nadto pracownicy szkoły w której pracowała strona podlegali wcześniej kwarantannie w październiku i w listopadzie 2020 r. Członkowie jej rodziny chorowali w listopadzie 2020 r. Uważa, że przeszła koronawirusa w grudniu 2020 r., bo traciła wówczas smak i węch, czyli objawy powszechnie łączone z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Także mąż był bardzo osłabiony. Ze względów bezpieczeństwa razem z mężem i córką poddali się autokwarantannie, by nie narażać innych. Nie wychodzili z domu, nie zrobili testu, a zakupy dostarczyli im teściowe pod drzwi. Mimo złego samopoczucia strona wykonywała w samoizolacji pracę, bo była ona zdalną.
Zdaniem Sądu okoliczności te uzasadniały podjęcie środków ostrożności w celu zminimalizowania ryzyka zakażenia innych osób jaki powstałby podczas przygotowania w szkole dokumentacji niezbędnej do wniosku i jego złożenie.
Sąd podziela pogląd, że jeżeli organy państwa podejmują środki ostrożności przed narażeniem pracowników na zarażenie, wprowadzając w szkołach naukę zdalną, to tym bardziej za zasadne należy uznać podjęcie takich działań w sytuacji, gdy sam nauczyciel podejrzewa u siebie chorobę spowodowaną wirusem SARS-CoV-2. Do takiej ostrożności zobowiązuje odpowiedzialność społeczna. W dobie pandemii, która od ponad dwóch paraliżuje życie obywateli i działanie organów państwa, wyrażać się ona powinna w dbaniu nie tylko i bezpieczeństwo własne, ale także osób w otoczeniu, z którymi ma się kontakt osobisty lub przez przedmioty mogące przenosić wirusa, co może wyrażać się m.in. poprzez stosowanie samoizolacji również przy samym podejrzeniu bycia osobą zakażoną, do czasu zanegowania tych podejrzeń. Taka postawa jest działaniem korzystnym społecznie, gdyż może przyczynić się do wygaszenia pandemii. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuację nawet samego podejrzenia zarażeniem wirusem SARS-CoV-2 można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej, na którą osoba nie ma wpływu i nie mogła jej zapobiec, gdyż ze względu na wysoce zakaźny charakter tego wirusa i stosunkowo długi okres jego inkubacji, często nie jest możliwe zapobieżenie zachorowaniu i wcześniejsze wyeliminowanie wątpliwości co do zakażenia, niż po pojawieniu się konkretnych objawów.
Natomiast z uwagi na wskazaną wysoką zakażalność już przy pojawieniu się podejrzenia o zakażeniu priorytetem powinno być zagwarantowanie bezpieczeństwa własnego i innych poprzez samoizolację w celu ograniczenia transmisji wirusa. Do tego dochodzi czynnik psychologiczny związany z obawą, że w danym przypadku przebieg choroby będzie miał gwałtowny i ostry przebieg, wymagający hospitalizacji. Wszystko to sprawia, że w sytuacji podejrzenia bycia osobą zakażoną kwestie związane z codziennymi i służbowymi zobowiązaniami często ustępują takim wartościom jak zdrowie i bezpieczeństwo (postanowienie NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GZ 267/21 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 850/20; WSA w Warszawie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 652/21, publ. CBOSA).
Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, organy nie dokonały należytej oceny przedstawionych we wniosku okoliczności w kontekście braku winy strony w uchybieniu terminu. Organy skupiły się na kwestii dowodzenia, czy strona była chora lub nie, ewentualnie czy stopień choroby całkowicie uniemożliwiał jej komunikację; na kwestii udowodnienia, że szkoła i wskazane urzędy były jednak czynne i można było skompletować wymagane prawem dokumenty oraz złożyć w terminie wniosek. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, w świetle przedstawionej argumentacji skarżącej, wymagane było wyłącznie uprawdopodobnienie przez nią nie tyle samej choroby i ograniczeń w funkcjonowaniu szkoły i wskazanych urzędu, co podnoszonej możliwości bycia osobą zakażoną, gdyż już ta okoliczność stanowi zagrożenie dla zdrowia tak samej strony, jak też innych osób. Konieczne było więc uwzględnienie szczególnych okoliczności, w jakich zaistniało podejrzenie choroby, tj. że dotyczyło wysoce zakaźnej choroby mogącej zagrażać życiu.
Z tych właśnie względów już samo podejrzenie zakażenia mogło skutkować podjęciem działań zapobiegawczych w rozprzestrzenieniu się choroby, co spowodowało niezachowanie terminu do złożenia wniosku do końca grudnia 2020 r. W ocenie Sądu, na takie podejrzenie mógł wskazywać: fakt, że szkoła jest miejscem pracy skarżącej o podwyższonym stopniu ryzyka zarażenia SARS-CoV-2 z powodu którego podlegała ograniczeniom już od października 2020 r. (wprowadzenie nauki zdalnej); choroba członków rodziny skarżącej; poddanie pracowników szkoły kwarantannie; również utrata smaku i węchu u strony, złe samopoczucie u niej i męża, które wystąpiły w grudniu 2020 r. Uzasadniało to podjęcie przez stronę opisanych działań ochronnych w postaci samoizolacji w grudniu 2020 r. i uchybienie terminu nie z jej winy. Oczekiwanie od skarżącej, by w tych warunkach złożyła podanie, z całą pewności przekracza obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy.
Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą ograniczenia w samym funkcjonowaniu szkoły i urzędów nie mogły uzasadniać jej stanowiska, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Ograniczenie w funkcjonowaniu szkoły dotyczyło bowiem uczniów (ich zdalnej nauki), a nie pracy administracji szkoły. Gdyby nieprzytoczone powyżej okoliczności samoizolacji, to skarżąca mogłaby udać się do szkoły, skompletować dokumenty i następnie złożyć wniosek do organu, także za pośrednictwem poczty. Rację mają zatem organy, że podnoszone przez nią ograniczenia w funkcjonowaniu szkoły (nauka zdalna), czy też wskazanych urzędów nie były przeszkodą uniemożliwiającą skarżącej zachowanie terminu.
Skoro jednak skarżąca uprawdopodobniła, że jej samoizolacja w miesiącu grudniu 2020 r. była uzasadnioną przeszkodą do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego w terminie (co warunkowo przyznał także Kurator), to wystarczy to do stwierdzenia wystąpienia badanej przesłanki: uchybienia terminu materialnego, który bezskutecznie upłynął z końcem grudnia 2020 r., bez jej winy.
Wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie można czynić skarżącej zarzutu nie spełnienia przez nią przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 2 K.p.a. Organy obowiązek ich wykazania wywiodły z wadliwej wykładni art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej. Przeoczyły, że art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej zawiera regulacje lex specialis do art. 58 § 2 K.p.a. W konsekwencji wydały kontrolowane postanowienie odmowne z tej przyczyny, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania uprawdopodobnionych przyczyn jego uchybienia (czyli najpóźniej do 7 stycznia 2021 r. jak twierdził Kurator) i w tym terminie nie dopełniła też czynności, dla której był określony termin (czyli nie wniosła ponownie podania o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego). W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi to o wadliwości wydanego w sprawie postanowienia.
Przepis art. 58 § 2 K.p.a. rzeczywiście formułuje dodatkowe, rygorystyczne przesłanki przywrócenia terminu: złożenie prośby o przywrócenie uchybionego terminu procesowego w odpowiednio krótkim czasie siedmiu dni liczonym "od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu" z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Przesłanki te nie miały jednak w sprawie zastosowania, nawet z uwzględnieniem modyfikacji ww. terminu z 7 dni na dni 30 wynikającej z art. 15 ust. 3 zzzzzn2 ustawy zmieniającej.
W kontrolowanej sprawie przywrócenie terminu prawa materialnego nastąpiło na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej. Organ I instancji zawiadomił zatem skarżącą o uchybieniu terminu prawa materialnego i wyznaczyły jej 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Datą od której należy liczyć termin 30 dni (a nie siedmiu) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu materialnego jest dzień doręczenia skarżącej stosownego zawiadomienia (a nie dzień ustania przyczyn uchybienia terminu). W kontrolowanej sprawie doręczenie zawiadomienia miało miejsce dopiero w dniu 20 września 2021 r. Termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu materialnego upływał zatem z końcem 20 października 2021 r. i skarżąca zachowała wyznaczony jej przez organ I instancji termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu materialnego. Skarżąca nie miała zatem obowiązku złożenia wniosku o przywrócenie terminu materialnego w ciągu 7 dni od dnia ustania uprawdopodobnionych przyczyn jego uchybienia (czyli najpóźniej do 7 stycznia 2021 r. jak twierdzi Kurator) z jednoczesnym dopełnienia w tym terminie czynności, dla której był określony termin (czyli ponownego złożenia podania o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego).
Podkreślić należy, że złożenie podania o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego nie było czynnością w toku zawisłego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami K.p.a., a do takiej czynności znalazłby zastosowanie art. 58 § 2 K.p.a., w zw. z art. 15 ust. 3 zzzzzn2 ustawy zmieniającej. Dlatego przywołany przez Kuratora wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 3/21) jest nieadekwatny do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Dotyczył on dokonania czynności procesowej (wniesienia odwołania) w zawisłym postępowaniu administracyjnym i z upływem terminu procesowego do wniesienia środka zaskarżenia.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że kontrolowane postanowienie narusza prawo, gdyż organy dokonały błędnej wykładni prawa i oceny, że nie został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu materialnego. Naruszyły art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Doprowadziło to do nieuzasadnionej odmowy przywrócenia terminu.
Przyjęcie przez organu obu instancji wadliwej wykładni wskazanych przepisów także legło u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego aktu. Prawidłowe rozumienie prawa wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej obowiązane będą do oceny okoliczności sprawy, z uwzględnieniem wykładni przepisu przedstawionej przez Sąd. Ponownie ocenią, czy wskazane we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności związane z samoizolacją oraz podejrzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w kontekście specyfiki ogłoszonego na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii uprawdopodabniają, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego nastąpiło bez winy skarżącej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 27 października 2020 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 497 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.
Dodać jeszcze należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.