Uzasadnienie
Decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], organ pierwszej instancji przyznał Z. R. - na wniosek złożony dnia 8 czerwca 2010 r. -dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., w kwocie 238,61 zł. miesięcznie. Dodatek ten przyznano na uzupełnianie wydatków mieszkaniowych za zajmowane przez wnioskodawcę mieszkanie Gminy W., położone przy ul. [...] we W., na podstawie najmu. Zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 75, poz. 734 z późn. zm.), dodatek ten przyznano w najwyższej dopuszczalnej kwocie, odpowiadającej 70% wydatków mieszkaniowych ponoszonych przez wnioskodawcę w czerwcu 2010 r. w kwocie 340,87 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. R., podnosząc w treści uzasadnienia odwołania, że nie posiada "dochodu, więc nie ma podstaw do odliczeń pomniejszania wydatków mieszkaniowych". Wnoszący odwołanie odniósł się również do kwestii nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w kwocie 238,61 zł.
Decyzją z dnia 5 października 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 lipca 2010 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 238,61 zł, odpowiadającej 70% obowiązujących Skarżącego miesięcznych opłat za mieszkanie w czerwcu 2010 r. (340,87 zł x 70% = 238,61 zł). Kolegium podkreśliło, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać - co do zasady - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni.
Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych nie może zatem przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż w kwocie odpowiadającej 70% wydatków mieszkaniowych.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. domaga się:
"1) [...] równoczesnego rozpoznania [...] skargi z dnia 15 lipca 2010 r. na postanowienie MOPS-DDM z 8 lipca 2010 r. nr [...] wniesione do sądu administracyjnego za pośrednictwem MPOS-DDM.
- 2) Uchylenia decyzji Działu [...] Dodatków mieszkaniowych i zwrotu do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Celem ustalenia nowego w pełnej wysokości dodatku mieszkaniowego.
Chce, aby Sąd zobowiązał Dyrektora MOPS lub Kierownika MOPS-DDM aby w Jego imieniu wystąpił do Prezydenta W. lub Wojewody z wnioskiem o podwyższenie wysokości przyznawanego dodatku do 100%.
[...] szczegółowych pouczeń ze strony MOPS-u a nawet pomocy prawnej w egzekwowaniu żądania dodatku w wysokości 100%".
W uzasadnieniu skargi Z. R. podniósł kwestię nieprzeprowadzenia dnia 22 czerwca 2010 r. wywiadu środowiskowego, wskazując w tym kontekście, że na stronie piątej uzasadnienia decyzji Kolegium zawarta została "groźba".
W ocenie skarżącego istnieje możliwość, aby organ wypłacił mu dodatek w kwocie do 100 %. Podnosi, że nie otrzymuję renty ani alimentów, nie posiada kont dewizowych ani złotówkowych. "Nie posiadam maszyn, samochodów, nieruchomości, ani wartościowych ruchomości Nie jestem w stanie pokrywać różnicy w należnych opłatach a przyznanym mi dodatku".
W związku z powyższym domaga się od sądu, aby umożliwił mu "wyegzekwowanie od państwa lub gminy wypłaty dodatku w 100%".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowania "groźby" w zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jest to mocno subiektywne odczucie Skarżącego, z którym Kolegium się nie zgadza. Z akt sprawy wynika, że agresywne zachowanie Skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dnia 22 czerwca 2010 r. Zdaniem Kolegium - w takiej sytuacji - organ pierwszej instancji mógł nawet rozważyć zastosowanie art. 7 ust. 4 zd. drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a nie prowadzić dalej postępowanie administracyjne, akceptując zachowanie Skarżącego, które uniemożliwiło zażądanie złożenia przez Z. R. oświadczenia majątkowego.
Kolegium zauważa, że żądania Z. R., o których mowa w skardze we wskazanych powyżej pkt. 1, 3-4, nie stanowią zarzutów względem zaskarżonej decyzji z dnia 5 października 2010 r., a ponadto Kolegium nie jest ich adresatem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). To oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Sąd podziela stanowisko organu, że żądania Z. R., o których mowa w skardze we wskazanych powyżej pkt. 1, 3-4, nie stanowią zarzutów względem zaskarżonej decyzji z dnia 5 października 2010 r. Zakres sądowej kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, LEX nr 263053).
Sąd jest bowiem zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tylko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zatem należy podkreślić, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi, których mowa w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Zgodnie z wyrażoną w przepisach art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, albowiem organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej interpretacji postanowień art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 75, poz. 734 z późn. zm.) w kontekście stanu faktycznego sprawy.
Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać - co do zasady - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych, jest związany wskazaną regulacją prawną i nie może przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż 70% wydatków mieszkaniowych. Nie może zatem uczynić zadość żądaniu skarżącego przyznania dodatku mieszkaniowego do 100 %.
Ustawodawca uznał, że udział w wydatkach mieszkaniowych osoby zajmującej mieszkanie, ponoszony z uzyskanych własnych środków finansowych, powinien wynosić 30% miesięcznych wydatków. Uzyskanie środków na pokrycie udziału w wydatkach mieszkaniowych spoczywa na osobie uprawnionej do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a mogą one pochodzić na przykład z własnego majątku, własnych dochodów z zatrudnienia w różnych formach i zajęć zawodowych, z pomocy innych osób, z okresowych lub celowych zasiłków pomocy społecznej lub z pomocy instytucji charytatywnych.
Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku.
Odnosząc się do zarzutu skargi zobowiązania przez Sąd Dyrektora MOPS lub Kierownika MOPS-DDM, aby w imieniu skarżącego wystąpili do Prezydenta W. lub Wojewody z wnioskiem o podwyższenie wysokości przyznawanego dodatku do 100%, to należy stwierdzić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności zaskarżonych doń aktów administracyjnych, czynności bądź bezczynności w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie może natomiast występować, w imieniu skarżącego, ze skargami, żądaniami, wnioskami, czy postulatami.
W ocenie Sądu to żądanie skarżącego nie mieści się zatem w kognicji sądu administracyjnego. Stanowi ono w istocie skargę określoną w przepisach działu VIII k.p.a. Stosownie do przepisu art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwy organ albo przez jego pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem skargi są zatem powstałe naganne sytuacje, które wymagają oceny, a co za tym idzie uruchomienia "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski,, Komentarz,, Warszawa 1998 r., s. 920).
Zauważyć przy tym należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, a więc skarg związanych z nienależytym wykonywaniem zadań przez właściwe organy albo ich pracowników (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, niepublik.). Skargi te wnoszone są bowiem oraz rozpatrywane w trybie i przez organy określone w dziale VIII (art. 227-240) k.p.a.
Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).