Uzasadnienie
J. M. (dalej jako strona lub skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 19 października 2022 r., nr SKO/RŚ-423/271/2022, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr DR.5212.21.10.2022.IK, wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy (dalej jako MOPS lub organ I instancji), w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. P. (dalej jako matka strony, matka skarżącej, podopieczna).
W decyzji pierwszoinstancyjnej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki uzasadniono tym, że po pierwsze – strona ma prawo do świadczenia emerytalnego, przy czym oświadczyła, że nie zawiesi prawa do tego świadczenia, po drugie - niepełnosprawność matki strony nie powstała przed ukończeniem przez nią 18. roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał w pierwszej kolejności, że w aktualnym stanie prawnym i w świetle ugruntowanych poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie - wbrew twierdzeniom organu I instancji - nie uniemożliwia art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.). Podniesiono w tym kontekście, że stosując wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, sposób wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak - w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W drugiej kolejności Kolegium uznało, że strona niewątpliwie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojej matki (a więc do "innych osób", na których ciąży obowiązek alimentacyjny), gdyż jest jej krewną w linii prostej.
W trzeciej kolejności organ odwoławczy, nie kwestionując konieczności sprawowania względem matki strony opieki przez osoby drugie wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. W ocenie Kolegium, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga odniesienia się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.) dotyczących obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność obowiązku alimentacyjnego reguluje art. 129 k.r.o., który wskazuje, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z kolei zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Stwierdzono, że skoro matka strony jest wdową to tym samym do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podopieczną w pierwszej kolejności są uprawnione jej dzieci, zgodnie z art. 129 w zw. z art. 132 k.r.o. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach u.ś.r., jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Niewątpliwie matka strony jest taką osobą wymagającą stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazują na to przede wszystkim orzeczenie o jej stopniu niepełnosprawności, ujawnione schorzenia ale i również wiek (83 lat) oraz zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonywane są przy matce. Według organu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wielością podmiotów, które jako zstępni tożsamego stopnia osoby wymagającej opieki mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez jedno dziecko, które nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem (w tym wypadku przez skarżącą, która złożyła wniosek w tym przedmiocie), jest możliwe tylko w razie stwierdzenia, że pozostałe dzieci nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu w zakresie zapewnienia należytej opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w formie świadczeń osobistych albo - jeżeli osobiste świadczenia opiekuńcze nie są obiektywnie możliwe - w formie świadczeń finansowych, stosownie do możliwości zarobkowych i majątkowych (art. 129 § 2 k.r.o.). Według ustaleń organu matka strony ma jeszcze dwoje dzieci, tj. córkę U. R. (dalej jako siostra strony) oraz syna P. P. (dalej jako brat strony). Organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki mogą się dzielić opieką nad matką, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Ustalono, że siostra strony zamieszkująca w Legnicy jest mężatką, ma troje dzieci (w tym dwoje dorosłych). Najmłodsze dziecko mieszka z nią i uczy się w technikum (druga klasa). Jest aktywna zawodowo (prowadzi własną działalność gospodarczą). Nie może zajmować się matką z uwagi na wymiar pracy. Jednakże odwiedza matkę w miarę możliwości. Czasami robi zakupy, wozi matkę do lekarza. Potwierdziła fakt sprawowania opieki nad matką przez stronę.
Z kolei brat strony zamieszkujący w O. (gmina Chojnów) stwierdził, że przez ostatnie 2 miesiące był za granicą, a więc nie odwiedzał matki. Obecnie również jej nie odwiedza, gdyż ma dużo swoich obowiązków. Ostatnio matkę widział 2 miesiące temu. Nie jest nigdzie zatrudniony. Wcześniej przez okres 3 lat prowadził działalność gospodarczą za granicą. Z dniem 25 maja 2022 r. złożył wniosek o wykreślenie przedsiębiorcy z CEiDG. Wskazał także, iż nie może osobiście sprawować opieki nad matką. Nie pomaga również matce finansowo. Nie sprawuje opieki nad matką, ponieważ w najbliższym czasie planuje wyjechać za granicę. Nie ma możliwości zamieszkania z matką.
Zdaniem Kolegium dwoje rodzeństwa strony, tj. siostra oraz brat, mogą dzielić z nią opiekę nad matką, a zatem są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu w zakresie zapewnienia należytej opieki niepełnosprawnej matce nie tylko w formie świadczeń osobistych ale i również w formie świadczeń finansowych. Siostra strony jakkolwiek jest aktywna zawodowo może wspomóc stronę w opiece nad matką, co też po części czyni w postaci robienia zakupów czy też wożenia matki do lekarza. Ponadto mieszka w tej samej miejscowości co matka, co niewątpliwie pozwala na pełną jej dyspozycyjność i szybkość reagowania na zaistniałe potrzeby. Może ona tym samym przejąć od strony szereg obowiązków jakie ona wykonuje względem matki. Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że nie legitymuje się ona żadnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co pozwala na ocenę, że jej sprawność fizyczna, psychiczna lub umysłowa trwale lub okresowo nie utrudnia, nie ogranicza lub nie uniemożliwia codziennego życia, pracy oraz pełnienia funkcji społecznych, zgodnie z normami prawnymi i zwyczajowymi.
Podkreślono przy tym, że spośród ustalonych wyżej czynności wykonywanych względem matki, część z nich może być wykonywana poza godzinami pracy np. przygotowywanie posiłków, ich podawanie, pomoc podczas ubierania i rozbierania, podawanie leków, pranie, sprzątanie, uzgadnianie wizyt lekarskich, wykupywanie leków, kąpieli. Podjęcie przez siostrę strony tych czynności z pewnością uwolniłoby od części obowiązków jakie ciążą również na stronie w zakresie sprawowanej opieki nad matką. Organ zauważył przy tym, że zapewnienia należytej opieki niepełnosprawnej matce może odbyć się nie tylko w formie świadczeń osobistych ale i również w formie świadczeń finansowych w przypadku, gdy np. świadczenie osobiste w uwagi na stan zdrowia nie może być wykonane.
W ocenie organu odwoławczego, także w przypadku brata strony pomoc względem matki może być świadczona. Jakkolwiek jego miejsce zamieszkania znajduje się w innej miejscowości to jednak odległość od miejsca zamieszkania matki nie jest znaczna (w zależności od trasy wynosi ona 23-28 km), co niewątpliwie nie uniemożliwia bezpośrednią jego opiekę nad matką. Istotnym w sprawie jest fakt, że obecnie nie podejmuje on żadnej aktywności zawodowej, co pozwala na świadczenie tej opieki względem matki w większym wymiarze. O ile w przyszłości - co podnosi - wyjedzie za granicę, to chociaż poprzez częściowe wsparcie finansowe może przyczynić się do należytej opieki nad matką.
Według Kolegium jest zatem wiele osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki, które działając wspólnie mogłyby zapewnić jej opiekę i nie musi być ona wykonywana wyłącznie przez stronę chociaż to ona zdecydowała, że jako jedyna będzie tą opiekę sprawowała. Uznano, że w przypadku rodzeństwa strony nie zachodzą szczególne sytuacje, które uniemożliwiają im wypełnienie swoich obowiązków alimentacyjnych względem matki. Zobowiązania zawodowe podejmowane w kraju czy też za granicą nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad rodzicem, a zatem nie mogą one prowadzić do przyjęcia, że obowiązek alimentacyjny względem matki ciąży jedynie na stronie. Podkreślono też, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż strona rozważała usługi opiekuńcze dla matki, przy czym przy dużej ilości godzin odpłatność z tego tytułu byłaby wysoka, zaś matka nie jest w stanie uiścić tych należności.
Opłaty z tego tytułu mogą być sfinansowane przez dzieci podopiecznej, co obok bezpośredniej opieki stanowiłoby również realizację należytej opieki niepełnosprawnej matce. Strona przy należytej organizacji swojego czasu i przy współpracy z rodzeństwem, którzy mogą z nią dzielić opiekę nad matką bądź świadczyć środki finansowe w celu należytej opieki, mogłaby pogodzić pracę np. w formie umowy zlecenia, w niepełnym wymiarze czasu pracy (np. na 1/2 czy też 3/4 etatu), ze sprawowaniem opieki nad matką.
W ostatniej kolejności wskazano, że strona obecnie, na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2021 r. pobiera świadczenie emerytalne. Stwierdzono zatem, że na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do emerytury. Świadczenie pielęgnacyjne bowiem nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiada jednocześnie prawo do emerytury, określone wcześniejszą decyzją funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym.
W tym kontekście organ odwoławczy wskazał na przyjętą praktykę, iż w przypadku gdy jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Kolegium uznano jednakże, iż organ I instancji, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zasadnie nie wdrożył powyższego trybu mającego na celu usunięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Jakkolwiek Kolegium po części nie podzieliło stanowiska wyrażonego przez organ I instancji to nie mniej jednak uznało, że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, kompletny i wyczerpujący, pozwala na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że strona jako córka niepełnosprawnej podopiecznej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może podzielić opiekę nad nią z pozostałymi członkami rodziny i w związku z tym nie musi rezygnować z zatrudnienia,
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez stronę świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opiekę nad niepełnosprawną matką.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 u.p.p.s.a.
W szczegółowym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła wskazane wyżej zarzuty. Powołując się na art. 129 k.r.i.o. stwierdziła, że jeżeli jedno ze zstępnych przejmuje w całości obowiązek alimentacyjny na siebie, pozostali zobowiązani do alimentacji są zwolnieni z tego obowiązku. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie i organ nie ma prawa ingerować w ten podział lub go podważać co do swojej zgodności z prawem. Zatem jeżeli spośród zstępnych niepełnosprawnej podopiecznej obowiązek opieki nad nią przejęła skarżąca, organ nie ma prawa ingerować w ten podział obowiązków między rodzeństwem, a tym bardziej nakazywać pozostałym członkom rodziny sprawowania opieki nad matką, wykluczając tym samym przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka interpretacja przepisów k.r.o. nie jest zasadna w kontekście ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto, zdaniem skarżącej, organ obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do ww. przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych dyrektyw wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Reasumując skarżąca wywiodła, że spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej u.p.p.s.a.), albowiem zarówno strona, jak i organ, wnosili o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.
Podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 u.p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował przyjęcie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawy odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Przypomnieć trzeba, że z treści tego przepisu wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16 -wszystkie wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ I instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Nie można się jednak zgodzić z dalszą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium w kontekście zaaprobowania odstąpienia przez organ I instancji od poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, a to z tej przyczyny, że wbrew stanowiskom organów obu instancji brak było podstaw do stwierdzenia, iż skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotyczącej wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki z uwagi na to, że niepełnosprawną matką może się opiekować również pozostałe jej rodzeństwo.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że znaczny stopień niepełnosprawności, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza m.in. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 2 pkt 21 lit. b) u.ś.r.).
Zgodnie natomiast z treścią art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że matka skarżącej w związku z opieką, nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów u.ś.r., co potwierdza załączone do wniosku, wydane na stałe, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy z dnia 24 października 2019 r.. Bezspornym jest również, że matka skarżącej nie pozostaje w związku małżeńskim (jest wdową), zaś do grona osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu należy oprócz skarżącej jeszcze jej dwoje dzieci (córka i syn).
W świetle przywołanych wyżej przepisów k.r.o. oczywiste jest, że wszystkie dzieci podopiecznej, w tym skarżąca, są zobowiązane do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych, zaś ze względu na równy stopień ich pokrewieństwa, obowiązek ten obciąża ich w równym stopniu. Wszystkie te osoby, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należą więc do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W tej sytuacji, o przyznaniu skarżącej przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, decydować winno przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad matką oraz, czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc ustalenie, czy spełnia ona podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a także – co oczywiste – pozostałe warunki zawarte w tym artykule).
Wbrew natomiast stanowisku Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jej rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec matki – co należy ponownie podkreślić – nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, lecz jest z nim równy. Takich bowiem kryteriów art. 17 u.ś.r. nie przewiduje. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracji dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 504/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Rz 1781/21).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym przedstawiany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Jeżeli zatem jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 737/21, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 231/22).
Organ nie jest uprawniony, by decydować za dzieci osoby niepełnosprawnej o sposobie zapewnienia jej opieki. Nie było zatem podstaw w niniejszej sprawie do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki, poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. rodzeństwa skarżącej, jeżeli opiekę tę sprawuje faktycznie skarżąca. Jedynie ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że rodzeństwo partycypuje w opiece nad matką, przez co zakres opieki przypadający skarżącej nie jest na tyle duży, by konieczna była rezygnacja przez nią z zatrudnienia, pozbawiałoby skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile jednak ustalenia faktyczne wskazują, że skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, wzięła na siebie pełen ciężar opieki nad matką i zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, badanie możliwości sprawowania tej opieki również przez pozostałe osoby zobowiązane w równym stopniu do alimentacji wobec matki, pozostaje zbędne.
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należało, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że dla spełnienia przez skarżącą określonego w tym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wykazanie braku możliwości sprawowania opieki nad matką przez którekolwiek z jej pozostałych dzieci zobowiązanych do alimentacji wobec podopiecznej w równym stopniu co skarżąca. Tym samym Kolegium powyższy przepis wadliwie zastosowało jako główną podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, co w konsekwencji pociągnęło za sobą przyjęcie, że w sprawie mogłoby dojść również do niedopuszczalnego zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z pobieranym świadczeniem emerytalnym, przez co odstąpiono od poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przystępując do dalszych rozważań wskazać trzeba, iż na tle jednolitej w ostatnich latach linii orzecznictwa (por. zwłaszcza wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3425/18, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20), co zresztą nie było kwestionowane w sprawie również przez organy obu instancji, osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi, które mogą jeszcze faktycznie świadczyć pracę.
W ocenie Sądu orzekającego prawidłowe rozwiązanie problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20), zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.504, dalej u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia zasłaniając się brakiem spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).