Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy własne orzeczenie z dnia 15 lipca 2022 r. (nr SKO/ZA-425/44/2022) odmawiające L. H. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. dotyczącej uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi.
Jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. Prezydent Miasta Legnicy uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone Skarżącej w łącznej kwocie 3000 zł i zobowiązał do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Orzeczenie odnosiło się do:
- 1. świadczenia na K. H. otrzymanego w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. w wysokości 500 zł;
- 2. świadczenia na J. H. otrzymanego w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. w wysokości 500 zł;
- 3. świadczenia na K. H. otrzymanego w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 500 zł;
- 4. świadczenia na J. H. otrzymanego w okresie od 1 sierpnia 2017r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 500 zł;
- 5. świadczenia na K. H. otrzymanego w okresie od 1 września 2017r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500 zł;
- 6. świadczenia na J. H. otrzymanego w okresie od 1 września 2017r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500 zł.
Orzeczenie to, w wyniku przeprowadzenia kontroli instancyjnej zostało utrzymane w przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 8 stycznia 2018r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego poddano kontroli sądowej, w wyniku czego wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., pod sygn. akt IV SA/Wr 108/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Strony. Rozpatrując sprawę w trybie postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2711/18 odrzucił skargę kasacyjną wywiedzioną przez Skarżącą.
Pismem z dnia 16 maja 2022 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności m.in. powołanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2018 r., nr SKO/ZA-425/59/2017. W opinii Skarżącej nie istniały podstawy do uchylenia decyzji przyznającej jej wskazane świadczenia, Strona dopełniła wymogów informowania organu o zmianie sytuacji osobistej, nie przedstawiała także organom nieprawdziwych informacji. Wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego są właściwie i zgodnie z przepisami rozliczane.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 35 ze zm., dalej k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ w dniu 8 stycznia 2018 r.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że kluczowa znaczenie dla sprawy ma okoliczność, że decyzja ostateczne, której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca została już poddana kontroli pod względem legalności przez Sąd (orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 108/18), a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2711/18. Powołując się na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz granice orzekania sądu administracyjnego (art. 134 p.p.s.a.) organ wskazał, że oddalenie skargi przez sąd oznacza przyjęcie, że zaskarżony akt był wolny od wad. Fakt ten w opinii organu wyklucza możliwość ponownej kontroli decyzji ostatecznej w zakresie okoliczności ocenianych już przez sąd, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślał, że zarzuty Strony podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są tożsame z zarzutami formułowanymi w skardze na ww. decyzję.
W ocenie organu sądy obu instancji w przywołanych wyrokach szeroko zbadały ostateczną decyzję z dnia 8 stycznia 2018 r., pod kątem zgodności z prawem, a oddalenie skarg Strony jest równoznaczne z przyjęciem, że ww. decyzja jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych, w tym również wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne.
Orzeczenie to na skutek zażalenia Skarżącej zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. W uzasadnianiu organ powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji otwiera postępowanie wyjaśniające, którego celem jest formalna dopuszczalność wniosku. W dalszych wywodach organ wskazał na art. 61 § 1 k.p.a. stwierdzając, że obejmuje on dwie niezależne przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania – wniesienie podania przez osobę nie będąca stroną w sprawie oraz zaistnienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ zaaprobował pogląd wyrażony w I instancji stwierdzający, że fakt poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej i brak stwierdzenia, że narusza ona prawo wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie tożsamych okoliczności, które były już przedmiotem analizy przez sąd.
Okoliczność taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej przez Stronę decyzji ostatecznej z dnia 8 stycznia 2018 r.
W skardze Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Podkreśliła, że każda wpłata od ojca jej córek dokonywana dobrowolnie była zgłaszana zgodnie z ustawą o Pomocy społecznej. Zdaniem Skarżącej świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na skutek świadomego wprowadzenia organu w błąd lub nieprzekazania istotnych informacji organowi. Skarżąca przywołała cele i zadania organów z zakresu pomocy społecznej, w tym obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i aktualnej sytuacji osób ubiegających się o świadczenia. W opinii Strony spełnia ona przesłanki do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w sprawie egzekucja była bezskuteczna, spełnione także zostały kryteria dochodowe. Podkreślała, że informowała organy o swojej sytuacji w chwili przyznania świadczenia. Końcowo wskazała, że pozbawienie jej córek alimentacji stanowi niehumanitarne traktowanie dzieci przez organ pomocy społecznej. W ocenie Skarżącej, w sprawie zaszły błędy prawne oraz doszło do naruszenia praworządności i prawa materialnego wobec jej rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne znaczenie dla sprawy ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn".
Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu komentatorzy zwracają uwagę, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona (M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 61a). Pogląd ten, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, wyrażany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1079/22 (dostępnym – podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19), w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2022r., sygn. akt II OSK 122/19).
Należy mieć na względzie, że działający w granicach art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji – oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.) – rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwe, zdaniem strony, niezastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co do zasady daje możliwość kontroli prawidłowości wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Wobec powyższego, brak argumentów prawnych za przyjęciem, że w sytuacji gdy wyrok oddalający skargę na decyzję jest prawomocny, zachodzą podstawy do wszczęcia trybu nadzwyczajnego w postępowaniu administracyjnym, stanowiącego wszak wyłom od zasady trwałości decyzji.
Należy zaakceptować pogląd, że w aktualnym stanie prawnym wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (jak wyżej) oraz w argumentacji uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (pub. W ONSAiWSA 2010/2/18), wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla jej rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma fakt poddania już wszechstronnej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2018 r., i niewykazania przez tę kontrolę, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Wr 108/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Strony na tę decyzję w całości. Na tej podstawie należy przyjąć, że ww. prawomocny i wiążący wyrok – stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. – stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. przez organ.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie zachodzą jednocześnie żadne szczególne, ani wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Kolegium słusznie zauważyło, że zarzuty Strony z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są tożsame z zarzutami podniesionymi w rozpoznanych już skargach. Nie zostały podniesione ani ujawnione żadne nowe okoliczności istotne dla wyniku sprawy, które mogły znaleźć się wcześniej poza zakresem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 108/18. Wyrokiem tym – zgodnie z zakresem kontroli wyznaczonym przez art. 134 p.p.s.a. – wszechstronnie rozważono sprawę i uznano, że wypełniona została przesłanka niezbędna do stwierdzenia, że pobrane przez Skarżącą przedmiotowe świadczenie miało charakter nienależny, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa.
Wyrok – wobec jego uprawomocnienia się –stanowi więc w niniejszej sprawie przeszkodę dla organu do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, skoro wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach znanych w postępowaniu sądowym.
Sąd podkreśla przy tym, że organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a.
W zaistniałej sytuacji organ słusznie potraktował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. jako niedopuszczalny z ww. względów, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Tym samym zgłaszane w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez Skarżącą, większość podnoszonych tam zagadnień była już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny w powołanym wyroku, od którego skarga kasacyjna została oddalona. Natomiast w zakresie argumentacji odwołującej się do niehumanitarnego pozbawienia dzieci Skarżącej świadczeń trzeba wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość łagodzenia sytuacji, w której osoby uprawnione zostały zobowiązane do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń a ich obecna sytuacja jest szczególna. Na mocy art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2023 r., poz. 581) organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.