Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej: Skarżąca), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 lipca 2013 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ I instancji ustalił, że ojciec oraz matka Skarżącej są trwale niezdolni do pracy i samodzielnej egzystencji. Skarżąca nie pracuje zarobkowo, a do dnia 30 czerwca 2013 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca ostatnio pracowała w okresie od 1 września 1986 r. do 30 kwietnia 1998 r., obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Następnie Kolegium wskazało na regulacje dotyczące kryterium dochodowego warunkującego przyznanie wnioskowanych świadczeń. Podstawę odmowy przyznania świadczeń stanowi fakt, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, bowiem Skarżąca przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczeń nie pracowała i nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem.
Od decyzji organu I instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła Skarżąca, kwestionując odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wskazując, że jej rodzice są bardzo chorzy, nie rokują nadziei na poprawę stanu zdrowia, wymagają stałej opieki. Skarżąca podniosła, że brak jest innych osób, które mogłyby opiekę sprawować. Ze względu na konieczność opieki nad rodzicami, Skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując decyzję organu I instancji stwierdziło, że zasady i tryb przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało do ustawy wprowadzone od 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zgodnie z przepisem art. 16 a ust. 1 ustawy - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przeszkody dla przyznania świadczenia wymienia art. 16 a ust. 8 ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli:
- 1. osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
- b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów;
- c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2. osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3. na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury
- 4. członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego łub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 5. na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 6. na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu okoliczności niniejszej sprawy uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz procedurą i jako taka nie zasługuje na zmianę bądź uchylenie.
W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje, że ojciec Skarżącej jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, całkowicie niezdolnym do pracy i samodzielnej egzystencji, co wynika z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2002 r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem. Do wniosku załączono m.in. zaświadczenia Urzędu Skarbowego o dochodach w rodzinie Skarżącej, decyzję o uznaniu Skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 16 lipca 2013 r., świadectwo pracy Skarżącej, zgodnie z którym była ona zatrudniona w okresie od 1 września 1986 r. do 30 kwietnia 1998 r., dokumenty dotyczące stanu zdrowia rodziców Skarżącej.
Powyższe ustalenia stanowiły podstawę odmowy przez organ przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego, uznał, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
W okolicznościach niniejszej sprawy, odnosząc się do podstawy odmowy przyznania prawa do świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, organ odwoławczy podzielił to stanowisko.
W ocenie Kolegium z przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy wynika wprost, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpić musi w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przy czym musi być to właśnie rezygnacja z zatrudnienia, a nie brak podejmowania zatrudnienia. Przesłanka ta, zdaniem Kolegium, nie została w niniejszej sprawie spełniona. Przy ustaleniu, że ubiegająca się o świadczenia po raz ostatni była zatrudniona w okresie od 1986 r. do 1998 r., następnie nigdzie nie pracowała, zaś wniosek o ustalenia prawa do świadczeń z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną został złożony w dniu 16 lipca 2013 r., trudno uznać, aby nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, o której mowa w przepisie art. 16 a ust. 1 ustawy. Szczególnie wskazać należy, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, gdyż wcześniej nigdzie nie była zatrudniona.
Kolegium nie kwestionuje faktu sprawowania opieki, jednakże brzmienie przepisu nie pozwala, w ocenie Kolegium, na przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenia nie pracowała przed ustaleniem stopnia niepełnosprawności. Nie zachodzi tu bowiem bezpośredni związek pomiędzy tymi zdarzeniami.
Odnosząc się do kwestii wcześniejszego posiadania przez Skarżącą uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę (orzeczonego decyzją organu I instancji na okres do 31 stycznia 2014 r.) Kolegium wskazało, że w związku ze zmianą przepisów, dokonaną na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Po tej dacie wszystkie decyzje przyznające świadczenia wygasły z mocy prawa na mocy art. 11 ust. 3 ustawy. Dlatego też koniecznym stało się ponowne złożenie wniosku o przyznanie świadczeń na mocy zmienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym podkreślić należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany na mocy art. 16 a ustawy charakteryzuje się zmienionymi podstawami warunkującymi jego przyznanie.
Podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne, które wcześniej służyło Skarżącej, wymagało dla przyznania rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, to specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga właśnie rezygnacji z zatrudnienia, o czym była mowa wyżej.
W związku z tym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skargę na decyzję ostateczną wniosła Skarżąca wskazując, iż nie posiada "zaświadczenia o rezygnacji z zatrudnienia", bowiem od czerwca 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na ojca, więc nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia. Od 2010 r. opiekuje się przez całą dobę obojgiem rodziców, wobec czego nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy ze względu na ubezpieczenie chorobowe. Rodzina jest w trudnej sytuacji materialnej i utrzymuje się z emerytury rodziców, na leki i środki opatrunkowe rodzina wydaje miesięcznie ok. 600-800 zł. Skarżąca powołała się ponadto na posiadane wcześniej (od czerwca 2011 r. do czerwca 2013 r.) uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
1. Sąd administracyjny bowiem kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a orzeczenia kwestionowane przez skarżącą odpowiadają prawu, (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został powołany przepis art. 16 a ust. 1 ustawy, według którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
2. W skardze postawiony został zarzut, że Skarżąca nie posiada "zaświadczenia o rezygnacji z zatrudnienia", bowiem od czerwca 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na ojca, więc nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia. Od 2010 r. opiekuje się bowiem obojgiem rodziców, wskazała też na dolegliwości ojca i matki oraz brak możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki. Ponadto Skarżąca zarzuciła, iż zabrano jej świadczenie które uzyskała na stałe.
3. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne do końca czerwca 2012 r. Decyzja ta wygasła 1 lipca 2013 r. z mocy prawa (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Dz.U. poz. 1548).
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny jednakże orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w tej sprawie doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto zdaniem Trybunału sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych.
Zrealizowanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, będzie wymagało zmiany prawa. Sam bowiem wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń po 30 czerwca 2013 r. ani nie tworzy podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem RPO – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (s. 25 uzasadnienia wyroku TK).
4. Nie ulega wątpliwości Sądu, że jednym z warunków uzyskania tego rodzaju świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem Skarżąca tego warunku nie spełniła. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca przestała pracować w dniu 30 kwietnia 1998 r.; w toku postępowania, mającego za przedmiot przyznanie tego zasiłku, miała status bezrobotnego. Można w tym miejscu dodać, że art. 16 ust. 8 ustawy nie wyklucza bezrobotnego z kręgu osób, które mogą starać się o tego rodzaju świadczenie, ale wyraźnie określone w art. 16 a ust. 1 ustawy przesłanki nabycia takiego zasiłku faktycznie uniemożliwiają bezrobotnemu jego uzyskanie.
Ojciec Skarżącej uzyskał status osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2002 r. Nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wyraźnie to oświadczyła Skarżąca w dniu 16 lipca 2013 r. (oświadczenie w aktach sprawy). Okoliczność ta jest wystarczająca do podjęcia przez organy pomocy społecznej negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznania takiego zasiłku nie zostanie spełniona.
5. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?"
Zgodnie z art. 145 a K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1). Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Skargę taką wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 148 § 1).
6. Z tego względu Sąd odstąpił od ewentualnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu w tej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stanowi on, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się np. przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Przepis ten zatem nie zobowiązuje Sądu do zawieszenia postępowania. Wziąwszy natomiast pod uwagę, że ewentualne zakwestionowanie przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy przez Trybunał Konstytucyjny może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie, sytuacja prawna Skarżącej zostałaby ostatecznie ukształtowana w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Do tego samego wiodłoby zwieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w obecnej chwili, jego podjęcie po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdyby Trybunał stwierdził niezgodność podstawy prawnej rozstrzygnięcia z Konstytucją. Orzeczenie Sądu, przyjęte w sentencji wyroku ma i ten walor, że wyraźnie skraca czas oczekiwania strony postępowania administracyjnego na nowe orzeczenie organu administracyjnego w sprawie.
- 7. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
- 8. Sąd orzekł w trybie uproszczonym na wniosek organu administracji zawarty w odpowiedzi na skargę, przesłany skarżącej przy piśmie Sądu z dnia 28 listopada 2013 r., któremu skarżąca nie sprzeciwiła się.