Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W dniu 2 stycznia 2009 r A. K. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w L. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008.
Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje decyzją wydana przez odpowiedni organ na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) dalej ustawa oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, które przyznawały prawo do tego równoważnika emerytom i rencistom MSWiA. drodze decyzji. Zasadę przyznawania go wyłącznie w drodze decyzji stosowano również w stosunku do emerytów i rencistów, z czego wynika, że emeryci i renciści, uzyskując prawo do emerytury bądź renty, nie nabywali automatycznie prawa do tego równoważnika. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) zmienione zostało rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylającym z dniem 31 grudnia 2005 r. § 8 i § 9 tego rozporządzenia regulujące kwestie przyznawania równoważnika emerytom i rencistom. W ocenie organu I instancji uchylenie wskazanych przepisów wyeliminowało podstawę prawną do wydawania decyzji przyznającej prawo do równoważnika emerytom i rencistom.
Od tej decyzji A. K. złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.08.2010 r. wydany w wyniku zaskarżenia decyzji II instancji do tut. Sądu wniósł skargę kasacyjną do NSA Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, która do tej pory nie została rozstrzygnięta.
Natomiast w dniu [...] marca 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznającej A. K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Od tej decyzja A. K. odwołał się.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji uzasadniając, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznająca A. K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w zakresie rozstrzygania o wniosku strony z dnia 2 stycznia 2009 r., który zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie. Podał dalej, że w dniu 29.04.2010r.strona złożyła wezwanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 wraz z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2010r. Przytoczył stwierdzenia z decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2010. Organ I instancji podał w nich, że po rozpatrzeniu wezwania o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 wraz z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2010r. postępowanie administracyjne jest w toku, ponieważ wcześniejszymi decyzjami rozstrzygnięte zostały wnioski o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 i 2009r.
Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy. Literalne brzmienie całej ustawy oraz wskazanego przepisu art. 91 odnosi się jednak do policjantów, zaś odwołujący się jest emerytem. Skoro odwołujący się jest emerytem, a ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów, to art. 91 ustawy o Policji nie może być stosowany wprost. Stosowanie jego mogłoby być możliwe gdyby możliwość taka wynikała z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych.
Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art.
30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego z przepisów tych nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w związku z czym nie istniało i nie istnieje w świetle przepisów powołanych wyżej dwóch ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych, a więc i odwołującego się, nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie w § 8 mówiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do powyższego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 w/w rozporządzenia został następnie uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie sygn. akt, U 4/08, którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w/w nowelizacji. Zwrócił uwagę, że przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku dokonał wykładni art. 29 emerytalnej ustawy policyjnej stwierdzając, że treść art. 29 tej ustawy nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. W odniesieniu do rozporządzenia będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził on, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że brak jest podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, co przemawia za bezpodstawnością żądania wnioskodawcy w związku z czym organ odwoławczy uznał za prawidłową wydaną w sprawie decyzję organu I instancji, podzielając rozstrzygnięcie tego organu i przytoczoną argumentację.
W skardze na powyższą decyzję ostateczną A. K. podnosząc zarzut bezprawności działań organów obu instancji wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2010 wraz z odsetkami.
Zarzucił organom administracyjnym naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "określonego" przepisu polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z błędnej subsumcji, to jest podciągniecia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu dodatkowo podnosząc, że został zwolniony z Policji i nabył uprawnienia emerytalne w dniu 15 kwietnia 1991 r. W jego ocenie fakt nabycia prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie wówczas obowiązujących przepisów tworzy sytuację praw nabytych, a późniejsze zmiany przepisów ustawy, jak i przepisów do niej wykonawczych nie mogą pozbawiać go tego prawa. W dalszej części skargi przywołał stanowisko Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego zawarte w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. nr BSA III-055-4/09, w którym wskazano, że emeryci i renciści, którzy nabyli prawa emerytalne przed dniem 1 stycznia 2006 r. nie utracili prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 podniosła, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 tej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. W przepisie art. 30 w/w ustawy ustawodawca zagwarantował tym osobom prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, jeżeli takiego nie użytkują.
Z powyższego wyroku, zdaniem organu odwoławczego wynika, że:
- - zakres uprawnień wynikających z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie obejmuje prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zatem także za remont lokalu mieszkalnego, albowiem nie ma żadnego ratio legis do odmiennego traktowania tych równoważników. TK prowadził swoje rozważania tylko wobec równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na zakres wniosku, który tylko tego równoważnika dotyczył. Jednakże te rozważania i oceny TK należy - zdaniem strony przeciwnej - odnieść do równoważnika, który jest przedmiotem niniejszej sprawy;
- - gdyby art. 29 ustawy emerytalnej obejmował swoją treścią wszystkie uprawnienia policjantów związane z prawem do lokalu mieszkalnego, to zbędny byłby art. 30 tej ustawy, gdyż prawo ustanowione w tym przepisie mieściłoby się w tak szeroko pojętym prawie do lokalu mieszkalnego. Z tego należy wyciągnąć wniosek, że skoro ustawodawca zagwarantował w odrębnym przepisie prawo emeryta lub rencisty policyjnego do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, to jest to wyrazem tego, że art. 29 stanowi gwarancję tylko zatrzymania lokalu mieszkalnego przydzielonego w czasie trwania służby w Policji, ale nie zawiera innego prawa. W szczególności nie gwarantuje tej kategorii osób, po przejściu na emeryturę lub rentę, prawa do równoważników pieniężnych, w tym równoważnika za remont lokalu.
W konkluzji powyższego wywodu organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o Policji przyznała policjantom m.in. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jednakże podmiotowy zakres ustawy o Policji dotyczy wyłącznie policjantów i nie obejmuje praw emerytów policyjnych, gdyż ich prawa i szczegółowe uprawnienia określa ustawa o zaopatrzeniu emerytalnych funkcjonariuszy Policji.
Organ podkreślił, że żaden przepis ustawy o Policji, jak również ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przyznawał, ani nadal nie przyznaje emerytom prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali wspomniany równoważnik, był wynikiem stosowania pozaustawowej regulacji prawnej sprzecznej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po dniu 1 stycznia 2006 r. Organ podkreślił, że wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2 Konstytucji RP ochrona prawa nabytych może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa ukształtowanego zgodnie konstytucyjnym porządkiem prawnym. Nie może wobec tego odnosić się do nabycia prawa, które zostało ukształtowane niezgodnie konstytucyjnym porządkiem prawnym, a to z tego powodu, że treść art. 2 Konstytucji RP, z którego została wywiedziona zasada ochrony praw nabytych, stanowi zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem organu taka sama ochrona udzielana prawom ukształtowanym zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym i prawom ukształtowanym niezgodnie z nim, naruszałaby zasadę sprawiedliwości społecznej ustanowioną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich eliminacji z obrotu prawnego.
Analiza postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, bowiem poza sporem między stronami pozostaje okoliczność, że skarżący w dniu 15 kwietnia 1991 r. został zwolniony ze służby w Policji i nabył uprawnienia emerytalne na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 13 maja 2002 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...]. Wcześniej jego prawo do tego równoważnika ustalone było decyzję Komendanta Rejonowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]. Decyzja późniejsza zastąpiła wcześniejszą wydaną w tym samym przedmiocie. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002r. nr [...] pozostaje nadal w obrocie prawnym, bowiem prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sądowych decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznającej A. K. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Z uwagi na powyższe zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej wydanej w dniu [...] maja 2002 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). W § 11 ust. 1 w/w rozporządzenia wskazano, że przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm.).
Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie następnie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. poprzez uchylenie m.in. § 8 w brzmieniu: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin [...]." Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Późniejsze zmiany stanu prawnego, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w ocenie Sądu nie wpłynęły jednak na owo prawo przyznane skarżącemu wymienioną wyżej decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. dniu [...] maja 2002 r. nr [...].
Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, jednakże powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego we wcześniejszym rozporządzeniu albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom policyjnym.
Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcie – między innymi ze względu na argumentacje prawną strony przeciwnej - wymaga zbadania, w jaki sposób zmiana określonego przepisu prawa wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", według której mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia.
Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Dodać jednak należy, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, na podstawie którego skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W powyższym przepisie prawa ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia.
Regulacje zawarte w rozporządzeniu, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w kolejnym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już przez organy w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że "... w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego." W tym zakresie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA//Wr 1/10, że uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy.
Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r. wydanego w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie w/w rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis bowiem § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość przyznania stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych.
W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Podkreślić jednak należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym.
W tym kontekście należy stwierdzić, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek.
W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przyjmuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania.
Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wniosku nie określił.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonania.