Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez R. L. (dalej jako: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej jako: "Kolegium") z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta L., decyzję Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt jego ojca K. L. w Domu Pomocy Społecznej w L. Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym:
Skarżący jest synem K. L., który przebywa w Domu Pomocy Społecznej w L. (dalej jako: "DPS w L.").
Na wniosek skarżącego z dnia 12 lipca 2019 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...] całkowicie zwolnił go z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w L. Zwolnienie obejmowało okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. W uzasadnieniu faktycznym przytoczył okoliczności związane z przebywaniem skarżącego w rodzinie zastępczej z powodu ograniczenia władzy rodzicielskiej jego rodzicom oraz przyczyny braku relacji i więzi rodzinnych z jego ojcem:
"Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dowodu z przesłuchania świadka – H. K. (babcia strony) (...) ustalono, że Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 listopada 1995 r. Sygn. akt [...] została ograniczona władza rodzicielska K. L. i I. L. nad małoletnim wówczas R. L. poprzez umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej u babci H. K. Z wyjaśnień H. K. wynika, że nie występowała ona do sądu o pozbawienie rodziców władzy rodzicielskiej, bo miała jeszcze nadzieję; na poprawę ich relacji z dzieckiem.
Rodzice R. L. jeszcze przed wydaniem postanowienia sądu o umieszczeniu syna w rodzinie zstępczej nie wywiązywali się ze swoich obowiązków. Zaniedbywali dziecko, ojciec niejednokrotnie stosował wobec syna przemoc psychiczną i fizyczną, co powodowało, że dziecko na każdy weekend uciekało do babci, bało się wracać do domu. Rodzice nadużywali alkoholu oraz narkotyków. Matka zmarła z przedawkowania narkotyków. To babcia od wczesnego dzieciństwa zapewniała wnukowi opiekę i wychowanie oraz dbała o jego edukację. R. L. mieszkał u niej aż do 25 roku życia. Rodzice R. L. nie przekazywali żadnych środków finansowych na jego utrzymanie. Po umieszczeniu R. L. w rodzinie zastępczej ojciec zerwał całkowicie kontakt z dzieckiem, ani razu go nie odwiedził, nie wspierał syna, nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego. K. L. nie pracował. Kilkakrotnie przebywał w zakładach karnych za kradzieże i rozboje."
Okoliczności te są niesporne i były podnoszone przez skarżącego w toku całego postępowania i w samej skardze do Sądu.
Organ I instancji decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] ustalił skarżącemu z dniem 1 listopada 2020 r. opłatę za pobyt ojca w DPS w L. w wysokości 500 zł miesięcznie. Decyzja ta została wydana z urzędu, w zw. z odmową zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie ponoszenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS w L. W uzasadnieniu decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] stwierdzono m. in., że: "Kierując się dyspozycją art. 64 pkt 5 u.p.s. ustalając wysokość opłaty organ uwzględnił okoliczności przedstawione przez R. L. w trakcie wywiadu środowiskowego tj. niewywiązywanie się ojca z obowiązków rodzicielskich i wychowywanie się w rodzinie zastępczej (Postanowienie Sądu Rejowego w L. (...) z dnia 27 listopada 1995 r. (...).
W konsekwencji, uwzględniając powyższe okoliczności organ ustalił odpłatność w kwocie 500 zł miesięcznie, tj. niższej w stosunku do kwoty wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s." Równocześnie z toczącym się postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS w L. skarżący wystąpił, podaniem zawartym w oświadczeniu z dnia 17 listopada 2020 r., o całkowite zwolnienie z tej opłaty. Wskazał w nim te same co cytowane powyżej, znane organowi I instancji, okoliczności związane z przebywaniem skarżącego w rodzinie zastępczej z powodu ograniczenia władzy rodzicielskiej jego rodzicom oraz przyczyny braku relacji i więzi rodzinnych z ojcem.
Organ I instancji odmiennie niż w decyzji z dnia 16 października 2019 r., nr [...] załatwił sprawę z wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty. Decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] odmówił bowiem zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt ojca w DPS w L. Przeanalizował szczegółowo sytuację dochodową skarżącego i uznał, że pozwala mu ona na realizację ustawowego obowiązku wniesienia opłaty za pobyt ojca w DPS w L. Uznał, że jest ona ponadprzeciętna (dochód w październiku 2020 r. wyniósł 8 182,68 zł), a pracodawca skarżącego oprócz miesięcznego wynagrodzenia niejednokrotnie wypłaca dodatkowe wypłaty z tytułu nagród, premii itp. Wskazał, że w rodzinie nie występuje długotrwała choroba czy niepełnosprawność. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w kontekście odmowy zwolnienia z odpłatności, powołał się także na względy społeczne: wzrost liczby wniosków o skierowanie do DPS, jak też ograniczone środki finansowe.
Wskazał, że fakt przebywania skarżącego w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej K. L. uwzględnił w decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [..] "postanawiając o częściowym zwolnieniu strony z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej – na podstawie art. 64 pkt 5".
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r., [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nakazało wyjaśnienie przyczyn załatwienia sprawy zwolnienia z opłaty w sposób odmienny niż uczyniono to wcześniej decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...] pomimo, że sytuacja dochodowa strony była wówczas równie dobra jak obecnie. Kolegium uznało, że skoro u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły przyczyny leżące po stronie pomocy społecznej to trzeba także wykazać, czy w istocie wzrosła liczba wniosków o pomoc, a ograniczeniu uległy środki finansowe na ten cel.
Organ I instancji decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...] ponownie odmówił zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt ojca w DPS w L. Przeanalizował sytuację dochodową skarżącego za okres październik 2020 – maj 2021 r. i uznał, że jest ona ponadprzeciętna.
Stwierdził też, że w rodzinie nie występuje długotrwała choroba czy niepełnosprawność.
Organ I instancji jako faktyczne przyczyny załatwienia sprawy o zwolnienie z opłaty w sposób odmienny niż decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...] wskazał na korzystniejszą sytuację dochodową rodziny skarżącego w okresie od października 2020 r. do maja 2021 r. w porównaniu do sytuacji z poprzedniego okresu tj. od maja do sierpnia 2019 r. Dochód rodziny zwiększył się z "ok. 8 000 zł do prawie 10 000 zł" (średnio miesięcznie).
Porównał też wysokość kwoty podlegającej zwolnieniu. Wcześniej była to kwota 45,78 zł. Zatem przez okres 16 miesięcy (od lipca 2019 r. do października 2020 r.) łączna kwota zwolnienia wyniosła 732,48 zł. Biorąc natomiast pod uwagę obecnie analizowany okres 8 miesięcy, w przypadku całkowitego zwolnienia skarżącego byłaby to kwota nieporównywalnie większa tj. 13 553,60 zł.
Stwierdził również, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. – zwana dalej jako: "u.p.s."). Natomiast okoliczność ograniczenia władzy rodzicielskiej K.L. i przebywania skarżącego w rodzinie zastępczej uwzględnił w decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] którą ustalił skarżącemu opłatę w kwocie 500 zł miesięcznie, czyli poniżej górnej granicy jaką można było go obciążyć (1 143,56 zł). Ustalenie odpłatności w niższej kwocie niż maksymalna stanowiło - w ocenie organu – "poniekąd częściowe zwolnienie strony z opłaty".
Uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych, zdaniem organu I instancji sytuacja dochodowa skarżącego pozwala na realizację ustawowego obowiązku wnoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, zgodnie z wydaną w tej sprawie odrębną decyzją, a przerzucanie tego obowiązku na gminę może spowodować ograniczenie liczby osób kierowanych do domów pomocy społecznej. Obrazując sytuację pomocy społecznej, w kontekście ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańców gminy Miasto L. w domach pomocy społecznej wskazał, że w 2019 r. gmina poniosła wydatki za pobyt 50 osób w kwocie 1 466 927,16 zł, podczas gdy w 2020 r. była to już kwota 1 562 287,67 zł za pobyt 59 osób. W bieżącym roku do końca maja została wydatkowana kwota 753 192,03 zł za pobyt 55 osób.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji. W odwołaniu ponownie i obszernie podniósł te same co powyżej przytoczone okoliczności związane z przebywaniem skarżącego w rodzinie zastępczej z powodu ograniczenia władzy rodzicielskiej jego rodzicom oraz szczególne przyczyny braku relacji i więzi rodzinnych z jego ojcem.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu prawnym decyzji wskazało na przesłanki zwolnienia z odpłatności wymienione w art. 64 i art. 64a u.p.s.
Stwierdziło, że w sposób oczywisty w sprawie nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zwolnienia z art. 64a u.p.s., gdyż ojciec skarżącego nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej. Rozważyło okoliczności związane z fakultatywnymi przesłankami z art. 64 u.p.s. W tym kontekście uznało, że: w "decyzji organu I instancji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie m. in. art. 64 pkt 5 u.p.s., zwolniono R. L. częściowo z odpłatności za pobyt ojca w Domu Opieki "[...]", ustalając mu odpłatność w wysokości 500,00 zł miesięcznie, zamiast kwoty 1.143,56 zł. Organ I instancji wziął pod uwagę fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej K. L." Kolegium podkreśliło, że skarżący został już częściowo zwolniony z opłaty do kwoty 500,00 zł ze względu na relacje rodzinne z ojcem. Jednak całkowite zwolnienie z tej odpłatności - przy zdecydowanie dobrej sytuacji finansowej skarżącego i braku nadzwyczajnych wydatków - naruszyłoby zasadę pomocniczości pomocy społecznej.
Kolegium stwierdziło, że odmowa zwolnienia jest zasadna, bo skarżący jest w stanie ponieść odpłatność za pobyt ojca w DPS w L. Powołało się na ustalenia organu I instancji w zakresie analizy sytuacji dochodowej i wydatkowej rodziny skarżącego.
Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji w kontekście powołania się na względy społeczne: na wzrost liczby składanych wniosków o skierowanie do DPS, jak też ograniczonej ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji pomocy społecznej. Wyjaśniło, że odmowa całkowitego zwolnienia strony z odpłatności wynikała z faktu poprawy sytuacji finansowej skarżącego, jak też pogorszenia się możliwości finansowych oraz zwiększonymi wydatkami gminy na pokrycie kosztów utrzymania osób w domach pomocy społecznej.
W skardze wniesionej na decyzję Kolegium skarżący powtórzył podnoszone w toku postępowania okoliczności związane z ograniczeniem władzy rodzicielskiej jego rodziców, umieszczeniem go w rodzinie zastępczej oraz szczególne przyczyny braku relacji i więzi rodzinnych z jego ojcem.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 2329), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 135 P.p.s.a. - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.
Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Natomiast stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Katalog osób zobowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).
Zgodnie z treścią art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
- 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
- 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
- 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
- 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
- 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.
Użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne niż wymienione, a dowodzone przez stronę przesłanki, w jej ocenie mające wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu, mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty. Pozwala to na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt w DPS również okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, stanem zdrowia czy zdarzeniami losowymi, jak i relacje oraz więzi rodzinne między osobami związanymi pokrewieństwem (podobnie WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2022 r., II SA/Op 48/22, II SA/Op 48/22; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 maja 2022 r., IV SA/Wr 536/21; publik. CBOSA).
Nie stanowi kwestii spornej, że decyzja podejmowana na podstawie art. 64 u.p.s., jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Natomiast w przypadku wskazania przez stronę przesłanek związanych z relacjami oraz więziami rodzinnymi między osobami związanymi pokrewieństwem, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 K.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywistym, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. Jednakże każdorazowe rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia z obowiązku odpłatności, organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji.
W przedmiotowej sprawie zasadnicza istota sporu sprowadza się do tego, że według organów obu instancji podnoszone przez skarżącego, w toku postępowania i w skardze do Sądu, niesporne okoliczności towarzyszące ograniczeniu władzy rodzicielskiej K. L. zostały już w całości uwzględnione w decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] ustalającej skarżącemu opłatę i nie mogły być z tego powodu brane uwagę przy wydaniu obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji załatwiającej sprawę o zwolnienie z opłaty.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] ustalono skarżącemu, z urzędu, opłatę w kwocie 500 zł miesięcznie. Ustalenie odpłatności w niższej kwocie niż maksymalna – w ocenie organu I instancji – stanowiło "poniekąd częściowe zwolnienie strony z opłaty". Ocena organu I instancji została podzielona przez Kolegium, które wyraźnie stwierdziło, że fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej K. L. i przebywania skarżącego w rodzinie zastępczej uwzględniono w "decyzji organu I instancji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie m. in. art. 64 pkt 5 u.p.s., zwolniono R. L. częściowo z odpłatności za pobyt ojca w Domu Opieki "[...]", ustalając mu odpłatność w wysokości 500,00 zł miesięcznie, zamiast kwoty 1.143,56 zł. Organ I instancji wziął pod uwagę fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej K. L.". Kolegium wprost podkreśliło, że decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] skarżący "został już częściowo zwolniony z opłaty do kwoty 500,00 zł, właśnie ze względu na relacje rodzinne z ojcem".
W ocenie Sądu decyzja z 12 stycznia 2021 r., nr [...] zawiera rozstrzygnięcie kształtujące konstytutywnie treść obowiązku prawnego pieniężnego nałożonego na skarżącego. Organy i Sąd są związane jej rozstrzygnięciem zgodnie z zasadą trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.). Nie mogą obecnie twierdzić, wbrew literalnemu brzmieniu jej sentencji, że orzeczono w niej o częściowym zwolnieniu skarżącego z opłaty ("częściowo zwolniono stronę z opłaty", że w istocie "zwolniono R. L. częściowo z odpłatności za pobyt ojca w Domu Opieki"). Jej sentencja przesądza bowiem o istocie załatwionej sprawy jako dotyczącej ustalenia opłaty.
Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem każdej decyzji, określane także mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie stanowi o ustaleniu prawa, czy też o nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w innych jej elementach dokonuje się konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 873/18, CBOSA).
Jeśli więc organ I instancji, przy wydaniu decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...], wziął pod uwagę okoliczność faktyczną wymienioną w art. 64 pkt 5 u.p.s. i z tego powodu, na korzyść strony, ustalił opłatę w wysokości mniejszej niż na to pozwalały przepisy u.p.s. nie oznacza to, że udzielił skarżącemu częściowego zwolnienia z tej opłaty. Nic takiego nie wynika z treści przytoczonej sentencji decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...]. Sprawa ustalenia opłaty i sprawa udzielenia ulgi w opłacie to dwie różne sprawy administracyjne, nawet jeśli na sposób ich załatwienia ma wpływ ta sama okoliczność faktyczna.
Postępowanie w przedmiocie zwolnienia z ustalonej opłaty (całkowicie lub częściowo) jest odrębnym postępowaniem prowadzonym na wniosek osoby ubiegające się o takie zwolnienie. Organ administracji publicznej w sprawie o udzielenie ulgi w opłacie ma obowiązek kierować się, zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), przesłankami prawnymi jej załatwienia wymienionymi w art. 64 i art. 64a u.p.s., a nie motywami, czy to faktycznymi czy prawnymi, uzasadnienia innej decyzji administracyjnej (tu: z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...]).
W ocenie Sądu jest niesporne, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zwolnienia z art. 64a u.p.s., bo ojciec skarżącego nie został pobawiony całkowicie praw rodzicielskich, co trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji.
Jednak w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy obu instancji nie odniosły się merytorycznie do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, które, ze względu na treść art. 64 u.p.s., mają znaczenie prawne w załatwionej decyzją sprawie o zwolnienie skarżącego z opłaty. Organy zauważyły, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...], wyjaśniając motywy ustalenia opłaty w kwocie 500 zł, organ I instancji powołał się na okoliczność wymienioną w art. 64 pkt 5 u.p.s. (na przebywanie w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społeczne) i wadliwie przyjęły, że wyklucza to a priori uwzględnienie tej okoliczności w kolejnej sprawie skarżącego o zwolnienie z opłaty.
W ocenie Sądu, w sprawie o zwolnienie z opłaty (całkowicie lub częściowo), miał znaczenie prawne fakt ograniczenia władzy rodzicielskiej ojca nad skarżącym. Nie mógł być on zatem pominięty, bo jest fakultatywną przesłanką zwolnienia, wprost wymienioną w art. 64 pkt 5 u.p.s. Organy obu instancji, przywiązują nadmierną wagę do motywów uzasadnienia decyzji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] przeoczyły też, że skarżący w toku obecnego postępowania wskazywał nie tylko na fakt przebywania w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej ojca, ale na szereg innych jeszcze dodatkowych okoliczności, których efektem był brak więzi i relacji rodzinnych z ojcem.
Skarżący wskazał, że jego rodzice jeszcze przed wydaniem postanowienia sądu o umieszczeniu w rodzinie zstępczej nie wywiązywali się ze swoich obowiązków. Zaniedbywali jego jako dziecko. Ojciec niejednokrotnie stosował wobec niego przemoc psychiczną i fizyczną, co powodowało, że jako dziecko na każdy weekend uciekał do babci, bał się wracać do domu. Rodzice nadużywali alkoholu oraz narkotyków. Matka zmarła z przedawkowania narkotyków. To babcia od wczesnego dzieciństwa zapewniała skarżącemu opiekę i wychowanie oraz dbała o jego edukację. Skarżący mieszkał u niej aż do 25 roku życia. Rodzice skarżącego nie przekazywali żadnych środków finansowych na jego utrzymanie. Po umieszczeniu skarżącego w rodzinie zastępczej ojciec zerwał całkowicie kontakt z dzieckiem, ani razu go nie odwiedził, nie wspierał syna, nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego, nie pracował, kilkakrotnie przebywał w zakładach karnych za kradzieże i rozboje.
Tych niespornych okoliczności organy obu instancji nie uwzględniły w zaskarżonej do Sądu decyzji. W żadnym fragmencie jej uzasadnienia organy nie odniosły się do nich merytorycznie, czym naruszyły opisane powyżej obowiązki wynikające z art. 7 K.p.a.
Mając na uwadze okoliczności sprawy nie sposób nie dostrzec, że sam ustawodawca choć nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (zstępnych) od okoliczności subiektywnych (takich jak wzajemne stosunki w rodzinie), to jednak przyjął równocześnie, że zawinione zachowania są powszechnie potępiane w społeczeństwie i nie można zakładać, ażeby osoba doznająca krzywdy w każdym przypadku mimo to zobowiązana była do ponoszenia opłat za pobyt takiej osoby w domu pomocy społecznej.
Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd wziął pod uwagę szczególne okoliczności, tej konkretnej sprawy. Dlatego jakkolwiek wątpliwości Sądu nie budzi, że przepis art. 64 pkt 5 u.p.s. odnosi się do braku relacji pomiędzy członkami rodzinnymi, to nie ulega również wątpliwości, że katalog wymieniony w art. 64 u.p.s. przypadków nie ma charakteru zamkniętego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 3509/18), a przypadki uprawniające do zwolnień zostały wymienione jedynie przykładowo, tak aby nie ograniczać zobowiązanych w możliwości odwoływania się do nich. Zawarcie w tej normie katalogu otwartego oznacza, że skarżący, w sprawie o zwolnienie z opłaty, miał prawo dowodzić istnienia wszystkich przesłanek, nie tylko do wymienionej w art. 64 pkt 5 u.p.s., które w jego ocenie mają wpływ na zasadność zwolnienia go z kosztów pobytu ojca w DPS w L. Ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w DPS do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych, czy do przesłanki wprost wymienionej w art. 64 pkt 5 u.p.s., nie jest zasadne na gruncie oczywiście otwartego katalogu okoliczności mogących prowadzić do zastosowania ulgi.
Zdaniem Sądu, otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty wraz z dodanym w 2015 r. art. 64a u.p.s. i nowelizacjami art. 64 u.p.s. z 2019 r. i z 2021 r., winien skłonić do takiej interpretacji art. 64 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie, przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w DPS, również przyczyn braku więzi i relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem. Przepis art. 64 u.p.s. zawierając w swej treści zwrot niedookreślony "w szczególności". Pozwala więc na zmniejszenie lub nawet całkowite zniesienie opłaty, jeżeli mieszkaniec DPS postępował wobec zobowiązanego w sposób oczywiście nieodpowiadający jego ustawowym obowiązkom, co nie może pozostawać obojętne dla organu zobligowanego przez Konstytucję do urzeczywistniania w procesie wykładni i stosowania prawa zasady sprawiedliwości społecznej.
Wyjaśnić też trzeba, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości. Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby w istocie do sytuacji, w której syn, oddany do rodziny zastępczej z powodu przemocy fizycznej i psychicznej ze strony ojca, jego alkoholizmu i innych nałogów, nieutrzymujący żadnych relacji z ojcem co najmniej od 1995 r., pozbawiony zostałby możliwości uzyskania całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej z tej tylko przyczyny, że posiada środki finansowe i dysponuje orzeczeniem sądowym jedynie ograniczającym prawa rodzicielskie jego ojca.
Nie ulega też wątpliwości, że skarżący wskazuje na sytuację szczególną, której zaistnienie niewątpliwe w przeszłości już raz skutkowała udzieleniem skarżącemu, przez organ I instancji, całkowitego zwolnienia z opłaty (decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...]). Te same okoliczności faktyczne, co obecnie podnoszone, organ pierwszej I instancji uznał wówczas za spełniające wymogi do udzielenia całkowitego zwolnienia. Już raz uznał, że przebywanie skarżącego w rodzinie zastępczej z powodu ograniczenia władzy rodzicielskiej jego rodzicom oraz przyczyny braku relacji i więzi rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem przemawiają za zwolnieniem skarżącego z opłaty pomimo, że jego sytuacja dochodowa jest ponadprzeciętna, dobra i pozwalałaby na ponoszenie tejże opłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinno być zatem wyjaśnione dlaczego sprawę wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty załatwiono w sposób odmienny aniżeli wcześniej.
Z art. 8 K.p.a. wynika, że składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji nie wynika, żeby uzasadnienie zmiany poglądu organu spełniało te wymogi.
Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie zwolnienia skarżącego od obowiązku opłaty organy obu instancji uznały, że jego sytuacja dochodowa za okres październik 2020 – maj 2021 r. jest ponadprzeciętna, korzystniejsza w porównaniu do sytuacji z poprzedniego okresu tj. od maja do sierpnia 2019 r. Uznały, że dochód jego rodziny zwiększył się z "ok. 8 000 zł do prawie 10 000 zł" (średnio miesięcznie). Organy nie przedstawiły sposobu wyliczenia tych kwoty. Nie podały ile one konkretnie wynoszą. Zamiast tego posłużyły się orientacyjną wartością "ok. 8 000 zł", w celu porównania z kwotą dochodu w rodzinie "do prawie 10 000 zł". Sąd zauważa, że różnica pomiędzy nimi może się zatem wahać od "ok." 1 000 zł "do prawie" 2 000 zł. Sąd nie wie do jakiej konkretnej wartości, we wskazanym przedziale, odniosły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy, uznając sytuację dochodową rodziny skarżącego za ponadprzeciętną, korzystniejszą w porównaniu do sytuacji z poprzedniego okresu w stopniu. Tym samym nie wykazały one, że zmiana była tak istotna, że pozwalała ona załatwić sprawę o zwolnienie z opłaty w sposób odmienny aniżeli wcześniej.
Organy porównały również wysokość kwoty podlegającej zwolnieniu. Wskazały, że wcześniej była to kwota 45,78 zł. Zatem przez okres 16 miesięcy (od lipca 2019 r. do października 2020 r.) łączna kwota zwolnienia wyniosłaby – w ich ocenie - 732,48 zł. Biorąc natomiast pod uwagę obecnie analizowany okres październik 2020 – maj 2021 r., w przypadku całkowitego zwolnienia skarżącego, byłaby to – w ocenie organów - kwota "nieporównywalnie większa" tj. 13 553,60 zł. Sąd zauważył, że jeśli ustalona kwota miesięcznej opłaty wynosi 500 zł to za okres 8 miesięcy całkowita kwota podlegająca zwolnieniu wyniosłaby 4 000 zł (bo: 8 msc x 500 zł = 4 000 zł). Nie wiadomo jak organy wyliczyły podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyższą kwotę 13 553,60 zł.
Z kolei obrazując sytuację pomocy społecznej w kontekście ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańców gminy Miasta L. w domach pomocy społecznej organy wskazały, że w 2019 r. gmina poniosła wydatki za pobyt 50 osób w kwocie 1 466 927,16 zł, podczas gdy w 2020 r. była to już kwota 1 562 287,67 zł za pobyt 59 osób. W bieżącym (2021) roku do końca maja została wydatkowana kwota 753 192,03 zł za pobyt 55 osób. Organy nie wyjaśniły jednak, że całkowite zwolnienie skarżącego od opłaty nie leży w interesie publicznym, co wynika z celu pomocy społecznej i jest uzasadnione regułą pomocniczości wyłączającą przerzucanie ciężaru opłat na gminę i społeczeństwo. Organy nie wykazały bowiem pogorszenia się możliwości finansowych gminy, zwiększania wydatków gminy na pokrycie kosztów utrzymania osób w domach pomocy społecznej w stopniu uniemożliwiającym udzielenie skarżącemu ulgi, czy też ograniczającym liczbę osób wnioskujących o umieszczenie w DPS. Stwierdzić należy, że tak ogólna argumentacja uzasadnienia decyzji uznaniowej dotknięta jest wadą braku kompletności i narusza art. 7 K.p.a.
Reasumując, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię art. 64 u.p.s. i błędne uznanie, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w postaci ograniczenia praw rodzicielskich ojca oraz braku więzi i relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, nie pozwalają zwolnić skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt za pobyt ojca w DPS w L. w całości lub w części skoro tylko z tego powodu, że przy ustaleniu opłaty uwzględniono okoliczność z art. 64 pkt 5 u.p.s.
Ponadto zdaniem Sądu przypadki uprawniające do zwolnienia zostały w art. 64 u.p.s. wymienione jedynie przykładowo. Otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłat, winien skłonić do takiej interpretacji art. 64 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w domu pomocy również okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, stanem zdrowia czy zdarzeniami losowymi, jak przyczyny braku więzi i relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem.
Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a.
Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią taką interpretację kluczowego dla sprawy art. 64 u.p.s., jaką przyjął Sąd w niniejszym wyroku. W szczególności organy rozważą, w jakim stopniu opisane i udokumentowane przez skarżącego okoliczności świadczące o braku więzi i relacji rodzinnych z ojcem, mogą przekonywać za całkowitym lub częściowym zwolnieniem od obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca. W ocenie Sądu w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien wskazać i ocenić istotne dla sprawy okoliczności podnoszone przez skarżącego, co winno opierać się na ocenie stopnia pokrzywdzenia osoby zobowiązanej, charakterze więzi między nim a ojcem. Dopiero na tą okoliczność nakładać trzeba kwestie dochodowe. W tym pierwszym zakresie pomocne będzie to, czy doszło do rażącego naruszenia obowiązków rodzicielskich, w sposób uzasadniający odmowę wymagania od zobowiązanego łożenia na osobę, od której doznała krzywd, poniżenia, która naruszała obowiązki rodzicielskie.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.