Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. Nr. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 9 września 2009 r. Nr. odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego na leczenie, opiekę, rehabilitację za miesiąc marzec 2009 r.
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej stwierdził, że w związku z wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego, okresowego, celowego, celowego specjalnego na leczenie, opiekę, rehabilitację za miesiąc marzec 2009 r. pracownicy socjalni podejmowali kilkakrotne próby kontaktu z wnioskodawczynią celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odebrania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Wskazał, że w dniu 30 marca 2009 r. pracownik socjalny nie został wpuszczony do domu wnioskodawczyni, a w dniach 31 marca 2009 r. i 29 maja 2009 r. do wnioskodawczyni zostały wysłane wezwania o wyznaczeniu terminu, w którym możliwe byłoby przeprowadzanie wywiadu środowiskowego. Na żadne z tych wezwań wnioskodawczyni oraz jej mąż nie udzielili odpowiedzi i nie podjęli żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji osobistej, majątkowej, rodzinnej i dochodowej.
Organ I instancji powołując się na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wskazał na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w sprawie, albowiem jest on koniecznym elementem ustalania sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy, zaś odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, zgodnie z przepisem art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę wydania decyzji odmownej. Podkreślił, że przyznanie jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów wnioskodawczyni i jej męża, ale również całokształtu warunków życia osób chcących korzystać z pomocy społecznej. Zdaniem organu pomocowego postawa wnioskodawcy jak i członków jego rodziny polegająca na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego narusza zasadę współdziałania określoną w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.
W odwołaniu od decyzji pierwszo instancyjnej strona wniosła o możliwość udzielenia wymaganych informacji w formie pisemnej.
Organ II instancji w motywach decyzji ostatecznej przywołał przepisy art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, określające zasady i cele pomocy społecznej, przytaczając jednocześnie przepisy normujące kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Dalej wskazał, że przed przyznaniem świadczenia pieniężnego należy w pierwszej kolejności ustalić czy zostały spełnione przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie pomocy. Aby to ustalić należy przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, który zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin.
Natomiast w przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, zaś pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organ II instancji odwołał się również do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 z późn. zm.), którym ustalono między innymi sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. I tak przepis § 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5 tego rozporządzenia przewiduje, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, a pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy.
Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Z kolei w § 7 rozporządzenia wskazano na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. W związku z tym wywiad środowiskowy jest koniecznym elementem ustalania sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy. W ocenie Kolegium fakt, że mąż strony nie wpuścił pracowników socjalnych do mieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią, a także odmawia udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym rodziny strony, oznacza brak podstaw do ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy i zarazem stanowi podstawa do odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy.
Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, bez jednoczesnego wskazania na czym te naruszenia mają polegać. Skarżąca domagała się również przyznania jej należnych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o przyznanie jej należnych świadczeń z pomocy społecznej wskazać na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Oceniając pod tym kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Wobec tego spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania określonego świadczenia.
Dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Niewątpliwie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Wskazać też trzeba,że egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń.
W związku z tym bierna bądź oportunistyczna postawa podmiotu objętego pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo w przepisie art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano wprost, że w ramach przeprowadzanego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny może domagać się od wnioskodawcy bądź jego rodziny oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z przywołanych przepisów wynika więc, że organy pomocowe zobowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń.
Wobec tego na organach pomocowych spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej.Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zadość uczyniły. Wskazać w tym miejscu należy,że zawarte w ustawie o pomocy społecznej przesłanki przyznania przez organy pomocowe określonych w niej świadczeń, z jednej strony dotyczą sytuacji dochodowej wnioskującego o pomoc (kryterium dochodowe), z drugiej zaś strony odnoszą się do oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc, w tym szeroko rozumianym obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.
Wobec tego w pierwszej kolejności organ pomocowy miał obowiązek zbadać sytuację rodzinną, osobistą, czy też materialną strony - przede wszystkim pod kątem okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a następnie oceniać czy wnioskowana pomoc może zostać przyznana zgodnie z przeznaczeniem określonym dla konkretnych świadczeń przewidzianych w ustawie. Ustaleniu tych okoliczności służy między innymi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, będącego obligatoryjnym elementem postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Konstrukcja samego wywiadu środowiskowego i jego aktualizacja pozwala bowiem organom pomocowym na ciągłe monitorowanie sytuacji życiowej beneficjenta pomocy społecznej, co jest niezbędne dla oceny z jednej strony skuteczności podjętych działań, a z drugiej na ocenę zachowania samego wnioskodawcy.
Zatem odmowa udziału w takim wywiadzie bądź jego aktualizacji, jak również odmowa udzielenia określonych informacji niezbędnych dla kompletności przeprowadzonego wywiadu, jest niewątpliwie działaniem noszącym cechy braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji nie powołano się na art. 11 ustawy o pomocy społecznej, lecz wskazano przepis art. 107 ust. 5 tej ustawy jako podstawę odmowy przyznania świadczeń. Jednakże powołany wyżej przepis przewiduje, że oświadczenie o dochodach i stanie majątkowym powinno być złożone w ramach prowadzonego wywiadu środowiskowego, a nie w oderwaniu od niego, a zatem nie można uznać za bezpodstawną odmowę świadczenia z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawczynię i jej męża przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to, że organ pierwszej instancji podejmował intensywne próby przeprowadzenia wywiadu, czego dowodzą notatka służbowa z dnia 30 marca 2009 r., wezwanie z dnia 28 maja 2009 r. kierowane do wnioskodawczyni. Bierną postawę strony i jej męża potwierdza również sporządzony przez pracowników socjalnych protokół z dnia 6 lipca 2009 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż odmówili udziału w wywiadzie środowiskowym i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Wymowa powołanych okoliczności jest jednoznaczna i dobitnie wskazuje na brak woli strony współdziałania z organem pomocowym w zakresie wnioskowanych świadczeń.
Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku zgłoszony w odwołaniu od decyzji pierwszo- instancyjnej wniosek o udzielenie informacji wymaganych przy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na piśmie, bowiem na wywiad środowiskowy poza wypełnionym kwestionariuszem, składa się ciąg czynności faktycznych mających na celu zweryfikowanie sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, które z natury rzeczy powinny być przeprowadzone w środowisku osoby ubiegającej się o pomoc. Takie rozumowanie potwierdza regulacja zawarta w § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w myśl którego wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie stwierdzić należy, że przepisy powołanego rozporządzenia, jak również przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują odstępstw od powyższej regulacji, a zatem organ związany zasadą praworządności zobligowany jest dążyć do zebrania informacji istotnych z punktu widzenia wnioskowanych świadczeń w sposób w nich przewidziany.
W tym stanie rzeczy, skoro przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy oraz nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.