Uzasadnienie
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy", "DPWIS") decyzją z dnia 23 września 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. i M. D., działających pod firmą [...] z/s we W. (dalej jako: "strony", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej jako: "organ I instancji", "PPIS") nr [...] z dnia 5 maja 2021 r. wymierzającej stronom solidarnie administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za prowadzenie siłowni, w dniach od 10 marca 2021 r. do 8 kwietnia 2021 r., wbrew zakazom określonym w § 9 ustęp 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 447, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie RM z dnia 26 lutego 2021 r.") oraz w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.").
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 10 marca 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną siłowni "[...]" przy ul. [...] w S. (dalej jako: "siłownia") prowadzonej przez strony w formie spółki cywilnej. Podczas kontroli stwierdzono m. in., że pomieszczenia siłowni były udostępnione dla osób ćwiczących. Na sali ćwiczeń przebywało 8 osób, które korzystały z urządzeń treningowych. Według oświadczenia osoby reprezentującej kontrolowany zakład w dniu kontroli w obiekcie prowadzone były warsztaty edukacyjne z kulturystyki i treningu siłowego. Nie przedstawiono jednak dokumentów potwierdzających, że osoby ćwiczące były uczestnikami zorganizowanej grupy kontynuującej edukację ogólną oraz kształcenie zawodowe. Nie było również osoby z odpowiednimi uprawnieniami, która prowadziłaby zajęcia. Poza tym ustalono (na podstawie przedstawionej dokumentacji i informacji przekazanych przez właściciela obiektu), że uczestnicy ćwiczeń nie byli członkami kadry narodowej polskich związków sportowych.
Stwierdzono również, że ograniczenie liczby osób jednocześnie przebywających na siłowni do 25, nie zapewnia zachowania wymaganego dystansu między ćwiczącymi. Ustalenia te zostały odnotowane w protokole kontroli nr 25/HK/21.
Przedstawiciele PPIS w dniu 7 kwietnia 2021 r. ponownie przeprowadzili kontrolę w siłowni z której sporządzono notatkę służbową. W jej trakcie stwierdzono: że obiekt był w tym dniu czynny, na sali ćwiczeń obecne były 3 osoby ćwiczące, trener i współwłaścicielka obiektu obsługująca recepcję, a wg oświadczenia M. D. osoby ćwiczące odbywały kursy edukacyjne prowadzone przez trenera i nie były one członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich.
Mając na uwadze o zgromadzone przez siebie dowody PPIS wydał w dniu 5 maja 2021 r. decyzję nr [...], wymierzając stronom solidarnie karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, w oparciu o art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, z późn. zm. – dalej jako: "u.z.z."), § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r., § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r poz. 735, z późn. zm. – dalej jako: "K.p.a."), za prowadzenie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni w dniach od 10 marca 2021 r. do 8 kwietnia 2021 r.
Na skutek złożonego przez strony odwołania od decyzji PPIS z dnia 5 maja 2021 r. nr [...] sprawa była ponownie rozpatrywana przez DPWIS. Utrzymując w mocy decyzję organ odwoławczy uznał, że działanie stron polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej obejmującej prowadzenie siłowni naruszało zakaz ich prowadzenia ustanowiony § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Wyjaśnił, że choć wskazane przez strony dozwolone prawem zajęcia edukacyjne - w ramach prowadzenia pozaszkolnych form edukacji z kulturystyki i treningu siłowego, nie były objęte samodzielnym zakazem, to nie mogły one naruszać innych przepisów ww. rozporządzeń. Uznał więc, że zajęcia nazywane przez stronę "warsztatami" lub "kursem" były w istocie ćwiczeniami siłowymi odbywanymi się w pomieszczeniach kontrolowanego obiektu, z wykorzystaniem znajdującego się tam wyposażenia sportowego, udostępnianego do ćwiczeń osobom niebędącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych. Tym samym przedmiotowa działalność w istocie polegała na prowadzeniu siłowni wbrew obowiązującym w tym zakresie ograniczeniom.
Dodatkowo, na etapie postępowania odwoławczego, przypisał zachowaniu skarżącym popełnienie także deliktu administracyjnego z § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. i rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., a który to czyn nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Podniósł bowiem, że w § 26 ust. 11 obu ww. rozporządzeń zakazano organizowania i udziału w innych niż określone w ust. 1 zgromadzeniach, w tym w imprezach, spotkaniach i zebraniach niezależnie od ich rodzaju - z określonymi wyjątkami, niedotyczącymi jednak szkoleń, czy zajęć sportowych.
Organ odwoławczy zakwalifikował opisane czyny stron jako delikt z art. 48a ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z., który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
Odnosząc się z kolei do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji RP DPWIS ocenił je jako wykraczające poza kognicję organu odwoławczego, bowiem organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP wprowadzonego na podstawie rozporządzeń ograniczenia prawa odwołujących się do prowadzenia działalności gospodarczej.
DPWIS szczegółowo i obszernie też rozważył zasadność wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w kontekście regulacji K.p.a. z Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne", w tym: zasady stosowania przepisu względniejszego dla strony (art. 189c K.p.a.), zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d K.p.a.) i przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się również do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego sformułowanego w pierwszych punktach odwołania, czyli: pozbawienia stron możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji z uwagi na brak doręczania dokumentów w sprawie, nieudostępnienia protokołu kontroli, a także braku dopuszczenia stron do udziału w prowadzonym postępowaniu stwierdzając, że nie znajdują one potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Sądu strony zarzuciły powyższej decyzji:
- 1) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji z uwagi na brak doręczania dokumentów w sprawie, podczas gdy zdaniem strony ustalenia te nie zostały poparte dowodami i nie mogą stanowić podstawy decyzji;
- 2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 77 § 4 i art. 81 K.p.a. przez oparcie jej na protokole kontroli (notatce urzędowej) nieudostępnionej stronie skutkiem czego nie mogła się wypowiedzieć co do jej treści;
- 3) naruszenie art. 7 § 1 K.p.a., w zw. z art. 71 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;
- 4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez uznanie, iż prowadzona przez Odwołującego działalność jest zakazana;
- 5) naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1985 r. Nr 12 poz. 49), który wskazuje, że razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, a jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu, w sytuacji gdy nie doszło do spowodowania bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi wobec czego zaprzestanie prowadzenia działalności określonej jako pozaszkolne formy edukacji;
- 6) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji w sytuacji kiedy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
- 7) naruszenie art. 189d pkt 7 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kary, określającej, iż jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d K.p.a.;
- 8) oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, podczas gdy przepisy przedmiotowego rozporządzenia, jako nieposiadające rangi ustawowej nie mogą prowadzić do ustanowienia zakazów lub ograniczeń w związku prowadzeniem działalności gospodarczej, a tym bardziej do stanowienia podstawy do wymierzania kar administracyjnych obywatelom.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji DPWIS wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS i umorzenie postępowania, a także o wyznaczenie rozprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a dodatkowym pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja DPWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS w sprawie nałożenia na skarżących administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. Jej nałożenie stanowiło następstwo ustaleń faktycznych dokonanych przez pracowników organu I instancji w dniu 10 marca 2021 r. (utrwalonych w protokole kontroli nr 25/HK/21) oraz w dniu 7 kwietnia 2021 r. (utrwalonych w notatce służbowej). Ustalono, że strony naruszyły, wynikający z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni (z wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie). Okoliczność ta determinowała nałożenie na skarżących kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.
Skarżący wskazywali natomiast w toku postępowania, a następnie w skardze, że w siłowni odbywały się dozwolone prawem zajęcia sportowe oraz edukacyjne w ramach pozaszkolnych form edukacji z kulturystyki i treningu siłowego.
Jednak w świetle najdalej idących zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji współstanowiły, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, przepisy § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Przy czym rozporządzenie RM z dnia 26 lutego 2021 r. obowiązywało od dnia 27 lutego do dnia 20 marca 2021 r., a rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. obowiązywało od dnia 20 marca do dnia 8 maja 2021 r. Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 ab initio rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. stanowił (z pominiętymi wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie), że: "Do dnia 28 marca 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: 2) aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness". Został on uchylony z dniem 20 marca 2021 r. na mocy § 29 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Z kolei przepis § 9 ust. 1 pkt 2 ab initio rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił (z pominiętymi wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie), że: "Do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: 2) aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness".
Został on uchylony z dniem 8 maja 2021 r. z mocy § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861).
Przepisy obu rozporządzeń w swojej zasadniczej części wprowadzały zatem identycznie brzmiące czasowe zakazy prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu siłowni (z wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie).
Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie RM z dnia 26 lutego 2021 r. i rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. zostały wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
- 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
- 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
- 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 5) obowiązek poddania się kwarantannie;
- 6) miejsce kwarantanny;
- 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
- 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
- 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
- 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
- 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).
Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21, publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20, w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;
- 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
- 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21, publ. CBOSA).
Odnosząc się do istoty sporu należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa, odmienną od stosowania prawa typu administracyjnego, na którą to różnicę wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd prawny WSA w Opolu z wyroku z dnia 17 maja 2022 r. (II SA/Op 41/22, publ. CBOSA), że niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE.
Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83).
Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.
Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. ww. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 maja 2022 r., II SA/Op 41/22 i przywołane w nim wyroki NSA).
Uzupełniając dotychczasowe rozważania należy w tym miejscu krytycznie ocenić (z perspektywy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania) stanowisko organu odwoławczego, który dopiero na etapie postępowania odwoławczego przypisał zachowaniu skarżącym popełnienie także deliktu administracyjnego z § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. i § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., a który to czyn nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a tym samym nie mógł być przedmiotem oceny naruszenia prawa w odwołaniu wniesionym przez skarżących.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 z dnia 26 lutego 2021 r. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. (a także § 26 ust. 11 obu rozporządzeń, którego naruszenie przypisał skarżącym dopiero organ odwoławczy), jako niekonstytucyjnych i niezgodnych z u.z.z. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Uwzględnienie zarzutu o naturze konstytucyjnej, skutkującego umorzeniem postepowania administracyjnego, uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżących co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w tym zarzuty błędnej kwalifikacji zdarzenia mającego miejsce w dniach 10 marca i 7 kwietnia 2021 r., gdyż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.
W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja, str. 17, opub. www.sejm.gov.pl).
W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w miało miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie.
O kosztach orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 4 034 zł, na które składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.