Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem H. G. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 22 marca 2019 r. (data wpływu), adresowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. G. ur. [...] r. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], oświadczenie dotyczące zakresu opieki sprawowanej na osobą niepełnosprawną oraz skany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i kart informacyjnych dotyczących zdrowia niepełnosprawnego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy W., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia opiekuńczego z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności męża wnioskującej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z tym uzasadnieniem, że zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A mianowicie w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która świadczyłaby o zakresie sprawowanej opieki nad mężem przez wnioskującej. Koniecznym stało się również ustalenie aktualnej sytuacji zawodowej i rodzinnej wnioskodawcy.Kolegium nie zgodziło z organem I instancji, wskazując, że niezasadna była odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż niepełnosprawność u jej męża powstała, kiedy miał 36 lat. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Końcowo organ II instancji wskazał na konieczność usunięcia ewentualnego zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził,że niezasadna była odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność u jej męża powstała, kiedy miał on 36 lat. Kolegium ponownie wskazało na konieczność usunięcia ewentualnego zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto wskazało na konieczność szczegółowego wyjaśnienia, popartego dokumentacją medyczną, zakresu opieki sprawowanej przez stronę nad mężem.
Pismem z dnia 9 września 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w związku z decyzją SKO w L. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących konkretnych czynności opiekuńczych wynikających z niepełnosprawności jej męża oraz przedłożenia dokumentacji medycznej, z której będzie wynikało jakie objawy występują w związku z jego chorobami i wyjaśnienia poparte dokumentacją medyczną, które potwierdzą twierdzenia strony dotyczące konieczności sprawowania opieki nad mężem. Strona przedłożyła organowi stosowną dokumentację medyczną.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:
- - mąż strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od września 1999 r., zaś jego niepełnosprawność datuje się od października 1997 r., co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...],
- - strona nie pracuje zawodowo i nie może podjąć pracy, gdyż sprawuje opiekę nad swoim mężem poprzez pomoc w jego codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym, czyli sporządzania posiłków, prania, sprzątania, mycia, zmiany bielizny, robienia zakupów, podawania leków, zapewnienia opieki lekarskiej oraz realizacji recept, co ustalono na podstawie oświadczenia, zaświadczenia lekarskiego, wywiadu środowiskowego, dokumentacji medycznej,
- - strona otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy, który przyznany jest do 31 października 2019 r.
W świetle powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez stronę opieki nad mężem, zatem spełniona została jedna z przesłanek warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu, strona nie spełnia jednak innej przesłanki uprawniającej do przedmiotowego świadczenia, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz ustalony stopień niepełnosprawności nie powstał przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec tego z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności męża strony nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie w/w przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia:
- - prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach decyzji ostatecznej Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwana dalej u.ś.r. Świadczeniami rodzinnymi, w rozumieniu ustawy (art. 2), są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust.3, ust.5 oraz powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wobec tego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium odwołało się również do utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, wedle którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Według Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kontekście m.in. zakresu sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem i zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego.
Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., organ II instancji stwierdził, że strona spełnia przesłankę wynikającą z tegoż przepisu, a mianowicie należy do kręgu "innych osób. na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny". Ponadto strona nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium, z przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Jako niesporny uznał organ II instancji fakt, że mąż strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wydanym na stałe. W orzeczeniu tym ustalono, że niepełnosprawność jego istnieje od października 1997 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 1999 r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, iż przyczyną niepełnosprawności męża strony jest upośledzenie narządu ruchu (symbol przyczyny niepełnosprawności: [...]). Na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej na temat stanu zdrowia jej męża (karty leczenia szpitalnego z dnia [...] kwietnia 2018 r.) ustalił organ odwoławczy, że choruje on na zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa, zmiany zwyrodnieniowe stawów barkowych i stawów biodrowych, nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, miażdżycę uogólnioną, cukrzycę typu 2, otyłość brzuszną, ma wszczepioną endoprotezę lewego stawu biodrowego oraz kilka lat temu przeszedł zawał mięśnia sercowego.
W dniu 28 marca 2019 r. ze stroną został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że sprawuje ona opiekę nad mężem ze względu na jego stan zdrowia i pomaga mu w codziennych czynnościach życiowych. Z protokołu przesłuchania strony z dnia 12 czerwca 2019 r. wynika, że nie może ona podjąć pracy ze względu na sprawowaną opiekę nad mężem i wykonywanie przy nim czynności opiekuńcze, na które przeznacza cały dzień, a nie tylko określone pory (rano czy wieczorem). Wskazała, że nawet gdyby zaproponowano jej pracę, to nie miałaby możliwości jej przyjąć.
Ponadto z oświadczenia strony z dnia 19 czerwca 2019 r. wynika, że czynności opiekuńcze nad mężem są następujące: zakładanie i ściąganie aparatu na bezdech, pomaganie we wstawaniu z łóżka, mierzenie poziomu cukru i podawanie leków, ubieranie, mierzenie ciśnienia, pomoc w porannej i wieczornej toalecie oraz przygotowywanie posiłków.
Dalej Kolegium wskazało,że w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zaleciło organowi I instancji dokonanie szczegółowych ustaleń dotyczących stanu zdrowia męża strony, poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację medyczną, która potwierdzi podane przez stronę okoliczności o zakresie sprawowanej opieki i na podstawie której będzie możliwe ustalenie jakie schorzenia zostały zdiagnozowane u jej męża i jakie w związku z tym ma ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu, tj. jakich czynności w związku z konkretnymi schorzeniami nie może samodzielnie wykonywać i konkretnie dlaczego. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że w oświadczeniu z dnia 19 czerwca 2019 r. strona podała szereg czynności, przy których pomaga mężowi, bądź go wyręcza. Nie zostało jednakże wyjaśnione dlaczego strona zakłada i ściąga mężowi aparat na bezdech (i z jakich powodów nie może on czynić tego samodzielnie), dlaczego pomaga wstawać mężowi z łóżka i mierzy mu poziom cukru oraz ciśnienia.
Według organu II instancji doświadczenie życiowe pokazuje, że czynności mierzenia cukru, czy też kontrolowania stanu ciśnienia nie są bardzo skomplikowane i zdecydowana większość chorych wykonuje je samodzielnie, a pomocy potrzebują np. w sytuacji upośledzenia ruchu rąk. Ponadto, zdaniem Kolegium, nie jest wiadomym na czym konkretnie polega pomoc strony w podawaniu mężowi leków (czy chodzi o ich porcjowanie, czy też z jakichś powodów nie może on samodzielnie ich przyjmować), a także na czym dokładnie polega pomoc w porannej i wieczornej toalecie i jakie są przeszkody, które powodują, że nie może sam wykonać tych czynności. Konieczne zatem stało się szczegółowe wyjaśnienie przez stronę (poparte dokumentacją medyczną), dlaczego jej mąż nie jest w stanie samodzielnie założyć i ściągnąć sobie aparatu na bezdech, że nie może samodzielnie wstać z łóżka, zmierzyć sobie poziomu cukru, czy ciśnienia, zażyć przygotowanej wcześniej porcji leków, jak też przygotować sobie śniadania i kolacji, bądź też spożyć wcześniej przygotowanego posiłku, w tym obiadu, a ponadto że nie jest w stanie samodzielnie wykonać porannej i wieczornej toalety ciała.
Jak wskazało dalej Kolegium, organ I instancji pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących konkretnych czynności opiekuńczych nad mężem, poprzez przedłożenie szczegółowej dokumentacji medycznej, z której będzie wynikało jakie objawy występują u chorego w związku z jego chorobami i która potwierdzi twierdzenia strony na temat zakresu opieki sprawowanej nad nim. W następstwie powyższego wezwania, strona przedłożyła organowi I instancji obszerną dokumentację medyczną (karty informacyjne leczenia szpitalnego) na temat stanu zdrowia męża. Wynika z nich, że jej mąż na przestrzeni ostatnich 20 lat był kilkanaście razy hospitalizowany z powodu swoich schorzeń. Mąż strony choruje m.in. na cukrzycę typu 2, chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, otyłość patologiczną, miażdżycę, dnę moczanową, zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa, zespół bezdechu sennego, ma wszczepioną endoprotezę lewego stawu biodrowego oraz przebył dwa zawały serca.
Strona nie udzieliła jednakże żadnych dodatkowych wyjaśnień na temat zakresu sprawowanej opieki nad mężem i nie wskazała, powołując się na konkretne schorzenia małżonka, dlaczego nie może on np. samodzielnie założyć i ściągnąć sobie aparatu na bezdech, czy też zmierzyć sobie poziomu cukru czy ciśnienia.
Oceniając wskazane wyżej ustalenia faktyczne, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Organ nie kwestionuje faktu, że mąż skarżącej cierpi na liczne schorzenia, jednakże należy zauważyć, że np. miażdżyca, nadciśnienie tętnicze, czy też dna moczanowa same w sobie nie są chorobami, które uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie chorego w codziennym życiu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że nie potrzebuje on pomocy przy poruszaniu się, może samodzielnie siedzieć, korzysta sam z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Kolegium podkreśliło, że strona nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, które mogłyby polegać w szczególności na: leczeniu odleżyn, ran. pielęgnacji przetok czy stomii, karmieniu, cewnikowaniu, czy pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych np. zmianie pampersów, czy też pieluchomajtek.
Strona natomiast podała, że pomaga mężowi przy porannej i wieczornej toalecie, przy ubieraniu i rozbieraniu się, porannym zakładaniu i wieczornym ściąganiu aparatu na bezdech, w dotarciu do lekarza, w mierzeniu poziomu cukru i ciśnienia, a także w podawaniu leków. Jednakże strona nie wyjaśniła, dlaczego mąż nie jest samodzielny w wykonywaniu tych czynności, a zatem nie wykazała, że jej pomoc jest konieczna. Przy czym po zapoznaniu się z decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] strona miała świadomość, że złożenie takich wyjaśnień jest niezbędne, celem ustalenia, że podany przez nią zakres opieki jest rzeczywiście wymagany. Brak wyjaśnień strony w żądanym zakresie powoduje, że jej twierdzenia są gołosłowne i nie mogą zostać uznane za udowodnione.
Kolegium podkreśliło, że gdy strona ubiega się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to udowodnienie spełnienia przesłanek do jego otrzymania spoczywa na stronie chcącej uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, natomiast zadaniem organu jest jedynie pouczyć stronę o ciążącym na niej obowiązku. Strona, która w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedłoży żądanych przez organ wyjaśnień potwierdzających jej twierdzenia nie może następnie czynić zarzutu organowi, że danych okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym nie może przerzucać odpowiedzialności za własne zaniechania na organ administracji. Pozostałe czynności wymienione przez stronę w ramach opieki nad mężem dotyczą prowadzenia gospodarstwa domowego, a zatem są one wykonywane zwykle również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Wobec tego, pomimo, że czynności te służą zaspokojeniu potrzeb męża, to nie mogą one stanowić postawy do przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Tym wymogom nie odpowiada, ustalony w toku postępowania, zakres pomocy jaką świadczy skarżąca swojemu mężowi.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W skardze wywodzono,że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec chorego męża,zaś podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Natomiast wbrew twierdzeniom organu II instancji przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jako błędny oceniło Kolegium zarzut, że uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W tym zakresie wskazało, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.Nie ma tu mowy o konieczności sprawowania całodobowej opieki. Musi ona być jednak stała permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Według Kolegium z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że ustawodawca nie poprzestał w nim na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez opiekuna w celu sprawowania opieki, co jest zrozumiałe z tego względu, iż sytuacja zdrowotna i rodzinna osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności jest różna.
Tak więc w tej grupie są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać przy nich pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są także osoby które nie wymagają stałej opieki, ale potrzebują opieki długotrwałej, bowiem będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.
Chodzi więc o to, czy opiekun musi być stale dyspozycyjny dla osoby niepełnosprawnej, czy też zajęcia związane z opieką może realizować w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Analiza treści przepisów art 17 ust 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego tylko w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja albo nie jest możliwe podjęcie nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy przez osiem godzin dziennie. Wykluczona jest zatem aktywność zawodowa osoby sprawującej opiekę i dlatego otrzymuje ona wsparcie od państwa, którego celem jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Kolegium, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby mąż skarżącej wymagał stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony żony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a. sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bada sprawę w całokształcie jej okoliczności prawnych i faktycznych, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków sformułowanych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,, że decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu z innych przyczyn niż podniesionych w skardze.
Podstawę materialnoprawną orzekania o przedmiotowym świadczeniu stanowi art. 17 u.ś.r., wedle którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką, a rezygnacją z zatrudnienia. Przypomnieć w tym miejscu należy,że ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U. 2020, poz.426), która w art.4 ust.1 stanowi,że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art.6 c ust.9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj. Dz.U.2018r. poz.2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał,że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Taki też kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie(zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15, LEX nr 2240790).
Wobec tego przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 września 2019r. sygn. akt II SA/Rz 691/19 LEX 2728961).
Dla rozstrzygnięcia zatem sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W tym miejscu w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Rz 535/19 LEX 2698568 powtórzyć należy,że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.
W badanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym ustalenie w tym zakresie organy oparły na orzeczeniu Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], z którego wynika,że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Wynika z niego także konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W materiale aktowym sprawy oprócz zeznań w charakterze strony skarżącej, jej oświadczenia z dnia 19 marca 2019r. w przedmiocie zakresu opieki sprawowanej nad mężem oraz oświadczenia jej męża co do zakresu sprawowanej opieki, znajduje się również zaświadczenie lekarskie lekarza medycyny rodzinnej, pod którego kontrolą lekarską – jak wynika z niego - przez wiele lat pozostaje mąż skarżącej (data wpływu do organu I instancji: 19 czerwca 2019r.), z którego między innym wynika niemożliwość samodzielnego ubrania, higieny osobistej, poruszania się po schodach, jak również całkowity brak ruchomości całego kręgosłupa.
Okoliczności związane ze sprawowaną opieką i jej zakresem były weryfikowane przez pracownika socjalnego w toku przeprowadzonego w dniu 28 marca 2019 r. wywiadu środowiskowego. Na tej podstawie organ I instancji, trzykrotnie orzekając w sprawie, nie miał wątpliwości co do tego,że skarżąca z powodu sprawowanej opieki i zakresu tej opieki nie pracuje zawodowo i nie może podjąć pracy. Zważywszy,że przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za wcześniejszy okres zasiłkowy organ również nie miał wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego miedzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Wprawdzie oba świadczenia opiekuńcze przyznawane są na odrębnych zasadach i nie ma mowy o pewnym automatyzmie działania organów, jednakże takie przesłanki jak: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę w obu tych świadczeniach są podobne.
Tymczasem z tego samego materiału dowodowego organ II instancji wyprowadził wnioski przeciwne niż organ I instancji. Opis stanu zdrowia męża skarżącej (zespól chorób, na które on cierpi) oraz opisany zakres opieki nad nim wykonywanej, które znalazły się w wywiadzie środowiskowym pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Kolegium, wedle którego czynności te mogą być wykonywane " po godzinach pracy" Jednocześnie Kolegium nie wyjaśniło,dlaczego przy niezmienionym zakresie opieki nad mężem, przyznano jej za poprzedni okres świadczenie opiekuńcze (przy analogicznych przesłankach), a tym razem jej się go odmawia. Takie działanie organu niewątpliwie narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu Państwa. Ustawodawca w art. 8 § 2 k.p.a. wprost sformułował nakaz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego poprzez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
Jeśli zatem w ocenie organu II instancji wywiad nie był wystarczająco szczegółowy i powziął on wątpliwość co do stopnia samodzielności męża skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki w kontekście przyjętego przez organ braku wykluczenia możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, to powinien był on wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Tym samym Kolegium naruszyło przepisy art. 80 k.p.a i art.7 k.p.a., co z pewnością miało wpływ na wynik sprawy.
Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika,że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Z akt sprawy nie wynika, aby oprócz skarżącej ktoś jeszcze zajmował się jej mężem. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie zauważył żadnych zaniedbań. Natomiast z przepisu art.17 ust.1 u.ś.r. - w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak tego usiłował dowieść orzekający w sprawie organ II instancji, który neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu.
W związku z tym pod adresem organu II instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut braku odniesienia się do całego materiału dowodowego (art.7, art.77 i art.80 k.p.a.), co należy ocenić jako uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma waloru kompletności.
Natomiast ma rację Kolegium, kiedy wywodzi,że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Utracił on zatem przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2593/16 LEX nr 2332965). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. – co akcentował w kontrolowanej sprawie organ I instancji – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu sprawy od daty wejścia w życie tego wyroku wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu nie moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji, dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, wedle którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16). Analizując w takim aspekcie wydaną w sprawie decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obarczona jest ona wadą wynikająca z naruszenia prawa materialnego w zakresie w jakim była mowa wyżej.
Konkludując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał,że z przyczyn wskazanych wyżej skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.