Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...], w którym M, O. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: MGOPS) z prośbą o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej: DPS).
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 11, art. 54 ust. 1 i 2, ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), (dalej: u.p.s.), art. 104, art. 107 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) (dalej: k.p.a.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: organ I instancji), odmówił wnioskodawcy skierowania do DPS.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:
- - strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym;
- - z dokumentacji medycznej wynika, że strona jest osobą o lekkim stopniu upośledzenia umysłowego, jednak porusza się samodzielnie, nie posiada ograniczeń w prostych czynnościach życiowych;
- - od 2012 r. strona znajduje się pod stałą kontrolą Poradni Zdrowia Psychicznego (dalej: PZP), uczęszcza systematycznie na Warsztat Terapii Zajęciowej w P.;
- - strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest bezdzietnym kawalerem, a jej oboje rodzice nie żyją;
- - miesięczny dochód strony wynosi 1026,57zł, pobiera ona rentę w wysokości 810,73 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł dodatkowo posiada oszczędności w wysokości 3.720,00 zł;
- - obecnie strona funkcjonuje przy wsparciu rodziny, tj. dwóch sióstr A. W. i E. B. (dalej: siostry strony) mieszkających w domu rodzinnym przy ul. [...] w S., natomiast strona mieszka w drugim budynku na tej samej działce przy ul. [...] w S.;
- - w marcu 2021r. strona dobrowolnie i nieodpłatnie wyzbyła się majątku po zmarłych rodzicach, przekazując swój udział w 1/3 majątku szacowanego na wys. 500.000,00 zł na siostry, które stają się właścicielkami całego majątku po 1/2 na każdą z nich, jak również dobrowolnie oddała swoje pełnomocnictwo w zakresie wymeldowania go z obecnie zajmowanego domu.
Według organu I instancji działanie wnioskodawcy oraz członków rodziny zmierzało do celowego wyzbycia majątku kosztem rodziny. Czynności strony oraz członków rodziny zmierzały bowiem po uzyskaniu informacji oraz w toku prowadzonego postępowania do bezpłatnego pozbawienia strony całości wartościowego majątku skutkiem czego zasadne byłoby złożenie wniosku o umieszczenie wnioskodawcy w DPS.
Organ I instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, ust.
2. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Organ powołał się na art. 11 ust. 1 u.p.s, wedle którego w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.
Końcowo organ I instancji stwierdził, że będąc dysponentem publicznych pieniędzy jest zobowiązany kierować się zasadą sprawiedliwości społecznej, a także właściwego wyważania interesu społecznego oraz indywidualnego beneficjenta, a zarazem organ ma także obowiązek dbania o taki podział środków, by zabezpieczyć fundusze na pomoc wszystkim osobom wymagającym wsparcia pieniężnego z MGOPS.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie co do istoty sprawy lub;
- 2) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem odwołującego się.
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że domaga się umieszczenia w DPS, ponieważ wymaga całodobowej opieki i może stwarzać zagrożenie dla siebie i dla innych, jej stan zdrowia stale się pogarsza. Według niej, nie jest ona zdolna do samodzielnej egzystencji, a po śmierci ojca rodzina nie jest w stanie udzielić stronie odpowiedniej pomocy. Odwołujący się podniósł, że nie był w stanie zarządzać majątkiem, dlatego wyzbył się go na rzecz sióstr. Nie zdawał sobie z sprawy z tego, że może to być problem w kontekście uzyskania skierowania do DPS, co jest jego priorytetem, ponieważ myśli, że mieszkanie z osobami podobnymi do niego pozwoli mu normalnie żyć.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.
W motywach decyzji ostatecznej Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz zgodziło się z oceną prawną tych ustaleń dokonaną przez ten organ. Według Kolegium, analiza przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s. prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia z pomocy społecznej w formie zapewnienia możliwości pobytu i opieki w domu pomocy społecznej uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących trzech przesłanek: konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności nad kandydatem na mieszkańca DPS, połączonej z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Organ II instancji wskazał na poczynione ustalenia, z których wynika że siostry wspierają brata, ale nie mogą całkowicie się nim zająć z uwagi na własną pracę. Odwołujący się mieszka zatem samodzielnie w odrębnym budynku do czego ma prawo. W ocenie pracownika socjalnego strona jest w stanie przy dotychczasowym wsparciu rodziny i dalszym korzystaniu z warsztatów terapii zajęciowej funkcjonować w środowisku. Co ważne, mogłaby ubiegać się o pomoc w formie usług opiekuńczych.
W ocenie Kolegium, z informacji zawartych w aktach wynika, że wnioskodawca nie spełnia obecnie przesłanek do umieszczenia w DPS, może bowiem ze wsparciem rodziny i gminy funkcjonować w codziennym życiu i - w pierwszej kolejności - należy mu zgodnie z zasadą subsydiarności zapewnić niezbędną pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli zaś pomoc ta okaże się niewystarczająca, otworzą się możliwości uzasadnionego już rozważenia kwestii umieszczenia go w domu pomocy społecznej.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
Skarżący ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo w kwestii związanej z wyzbyciem się przez niej części majątku, skarżący ponownie podniósł, że nie zrobił tego celowo, lecz dla dobra własnego i jego sióstr, którym to bardzo ułatwiłoby sprzedaż bądź wynajem nieruchomości, a także wynikało to z jego złej sytuacji zdrowotnej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021, poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie stwierdził,aby była ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej: u.p.s., której art. 2 ust. 1 ustanawia ogólną zasadę przyznawania pomocy społecznej, a mianowicie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 3 u.p.s. uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności udzielenia uzasadniających jej udzielenie, zaś ust. 4 tegoż artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Z treści powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. W każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba, czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Przy czym orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek.
W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Przede wszystkim mieć trzeba na uwadze, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z systematyki chociażby art. 36 pkt 2 lit. l-ou.p.s., jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Dom pomocy społecznej ma bowiem z istoty swojej pełnić całodobową funkcję opiekuńczą nad osobami niesprawnymi i niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Nie jest i nie może zatem pełnić funkcji lokalu zastępczego, gdyż byłoby to niezgodne z przeznaczeniem placówki, ale też nieuzasadnione społecznie.
Tak więc, skoro umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, to powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, LEX nr 574415, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, LEX nr 745358).
Prowadząc zatem postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej - wiek, choroba, niepełnosprawność - z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie.
Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję trafnie Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy - w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...], orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] oraz zaświadczenia lekarskie z dnia [...] dał organom wystarczającą wiedzę do przyjęcia, że skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.
Skarżący ma 39 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty i zasiłku pielęgnacyjnego. W marcu 2021r. skarżący zbył nieodpłatnie udział w nieruchomości budynkowej, w której zamieszkuje, na rzecz swoich dwóch sióstr, zamieszkujących po sąsiedzku. Przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy pozwolił na stwierdzenie, że sposób funkcjonowania skarżącego nie wskazuje na to, aby był on osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagał konieczności zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji. Również ze wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wynika, że skarżącego nie dotyczy wymóg stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 8 wskazań).
Natomiast skarżący wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez siec instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6 wskazań).
Jak ustalono, a potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy, powołane wyżej zaświadczenie lekarskie z dnia [...] skarżący wykonuje większość czynności służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych samodzielnie, m.in. porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i dokonuje czynności higieniczno-pielęgnacyjnych. Skarżący jest osobą w pełni komunikatywną. Z uwagi na stan zdrowia stwierdzono, że skarżący wymaga częściowej pomocy w codziennym funkcjonowaniu, np. w przygotowaniu posiłków i utrzymaniu czystości otoczenia, w którym przebywa..
W związku z tym zasadnie organy obu instancji uznały,że skarżący może być objęty pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Z powyższych okoliczności wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada możliwości zapewnienia stronie usług opiekuńczych co – zdaniem Sądu – przemawia za zasadnością oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Uprawnione jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przy pomocy usług opiekuńczych skarżący może funkcjonować w środowisku domowym. Potwierdzeniem tego jest również wspomniane wyżej zaświadczenie lekarskie, z którego to (pkt 87) wynika, że mimo przewlekłej choroby skarżący może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, nie ma ograniczeń w zakresie podstawowych czynności jak mycie, ubieranie, załatwianie czynności fizjologicznych.
W związku z tym prawidłowo organy orzekające w sprawie wywiodły,że obecnie skarżący nie spełnia przesłanek do umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Skarżący może bowiem samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, korzystając ze wsparcia rodziny oraz przy pomocy usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.
Wskazać też należy,że skierowanie do domu pomocy społecznej jest taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku. Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący wymaga pomocy ze strony osób trzecich i taką pomoc, w miarę możliwości, otrzymuje od swoich sióstr. W ocenie Sądu, organy dostatecznie rozważyły sytuację skarżącego, w szczególności dotyczącą jego stanu zdrowia i możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku, nawet przy wsparciu w postaci usług opiekuńczych.
W tym miejscu podkreślić należy, że z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko oparte na dokonanych ustaleniach przekonywająco uzasadnił, w szczególności wykazał, że obecnie skarżący może samodzielnie funkcjonować w dotychczasowym środowisku przy wsparciu rodziny i ewentualnych usług opiekuńczych. Stwierdzenie powyższego oznacza,że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.