Uzasadnienie
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy", "DPWIS") decyzją z dnia 30 września 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Ś. (dalej jako: "strona", "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.(dalej jako: "organ I instancji", "PPIS") nr [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r. w całości i wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za naruszenie w dniu 8 kwietnia 2021 r. zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności, wynikającego z § 9 ust. 19, § 9 ust. 20 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.").
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 8 kwietnia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę parku trampolin "[...]" przy ul. [...] w W. (dalej jako: "park trampolin") prowadzonej przez stronę w ramach jej działalności gospodarczej pod firmą [...]. Podczas kontroli stwierdzono m. in., że na trampolinach ćwiczyły dzieci i młodzież, a także organizowano przyjęcie urodzinowe. Według oświadczenia osoby reprezentującej kontrolowany zakład w dniu kontroli w obiekcie prowadzone były dozwolone prawem "warsztaty akrobatyczne". Ustalenia te zostały odnotowane w protokole kontroli Nr 91/HK/21 z dnia 8 kwietnia 2021 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia PPIS wydał w dniu 9 kwietnia 2021 r. decyzję Nr 170/21, wymierzając stronie administracyjną karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za naruszenie w dniu 8 kwietnia 2021 r. czasowego ograniczenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców określonego w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, z późn. zm. – dalej jako: "u.z.z."), w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 i ust. 19 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek złożonego przez strony odwołania od decyzji PPIS z dnia 12 kwietnia 2021 r. Nr [...] sprawa była ponownie rozpatrywana przez DPWIS. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o wymierzeniu kary organ odwoławczy uznał, że działanie strony polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej obejmującej prowadzenie parku trampolin oraz organizowanie spotkań urodzinowych naruszało zakaz jej prowadzenia ustanowiony w § 9 ust. 19, § 9 ust. 20 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. DPWIS zmienił więc kwalifikację prawną czynu. Wyjaśnił, że choć wskazane przez stronę dozwolone prawem warsztaty akrobatyczne, sklasyfikowane w PKD jako 85.51.Z, w ramach prowadzenia pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych nie były objęte samodzielnym zakazem, to nie mogły one naruszać innych przepisów rozporządzenia. Uznał, że zajęcia nazywane przez stronę "warsztatami akrobatycznymi" były działalnością prowadzoną w istocie w ramach parku rozrywki.
Nie dał też wiary wyjaśnieniom strony, że nie organizowała ona na terenie Parku Trampolin w W. imprezy urodzinowej, albowiem – w ocenie organu odwoławczego - pozwoliła na jej zorganizowanie świadomie udostępniając w tym celu infrastrukturę i miejsce (salę urodzinową wraz z wyposażeniem). Taka działalność była zaś całkowicie zakazana wskazanymi przez organ przepisami rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Tym samym działalność skarżącego, w istocie polegająca na prowadzeniu parku rozrywki, w którym organizowano spotkanie urodzinowe, odbywała się wbrew obowiązującym w tym zakresie ograniczeniom.
Organ odwoławczy zakwalifikował opisane czyny strony jako delikt z art. 48a ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 i art. 46b pkt 2 u.z.z., który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
Odnosząc się z kolei do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji RP DPWIS ocenił je jako wykraczające poza kognicję organu odwoławczego, bowiem organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP wprowadzonego na podstawie rozporządzeń ograniczenia prawa odwołujących się do prowadzenia działalności gospodarczej.
DPWIS szczegółowo i obszernie też rozważył zasadność wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w kontekście regulacji K.p.a. z Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne", w tym: zasady stosowania przepisu względniejszego dla strony (art. 189c K.p.a.), zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d K.p.a.) i przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się również do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W skardze do Sądu strona zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
- 1) art. 22, w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jej odniesienie do ograniczeń i zakazów wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej wprowadzonych kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 19 marca 2021 r., co z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności zaskarżonej, a warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej, w szczególności bez upoważnienia ustawowego;
- 2) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 6 i art. 15 K.p.a., w zw. z art. 189c K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w chwili orzekania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, co narusza zasadę praworządności oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- b) art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez błędną subsumpcję przesłanek wymiaru kary administracyjnej określonych w art. 189d K.p.a. do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co poskutkowało orzeczeniem rażąco wysokiego wymiaru kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł;
- c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w tożsamy co pierwotnie sposób ze zmianą kwalifikacji prawnej, podczas gdy w ocenie skarżącego powinno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania, albowiem przepisy rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie zostały wydane zgodnie z Konstytucją, a nadto w chwili orzekania przez organ rozporządzenie nie obowiązywało i w świetle obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów zachowanie skarżącego nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości decyzji DPWIS wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a dodatkowym pismem z dnia 17 lutego 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Odpis wniosku DPWIS o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym doręczono skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja reformatoryjna DPWIS uchylająca całości decyzję PPIS i nakładająca na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 20 000 zł. Jej nałożenie stanowiło następstwo ustaleń faktycznych dokonanych przez pracowników organu I instancji w dniu 8 kwietnia 2021 r. (utrwalonych w protokole kontroli nr 91/HK/21). Ustalono, że skarżący naruszył, wynikający z § 9 ust. 19, § 9 ust. 20 oraz z § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu parku rozrywki. Okoliczność ta determinowała nałożenie na skarżącego kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.
Skarżący wskazywał natomiast w toku postępowania że parku rozrywki odbywały się dozwolone prawem warsztaty akrobatyczne w ramach działalności - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych.
Jednak w świetle najdalej idących zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, przepisy § 9 ust. 19, § 9 ust. 20 oraz z § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Przy czym rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. obowiązywało od dnia 20 marca do dnia 8 maja 2021 r.
Przepis § 9 ust. 19 ab initio rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił (z pominiętym wyjątki niemającymi znaczenia w sprawie) stanowił, że: "Do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej z organizacją, promocją lub zarządzaniem imprezami, takimi jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania, włączając działalności polegające na zarządzaniu i dostarczaniu pracowników do obsługi terenów i obiektów, w których te imprezy mają miejsce (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 82.30.Z)."
Przepis § 9 ust. 20 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił, że: "Do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B)."
Przepisy rozporządzenia wprowadził zatem czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu parku rozrywek w pomieszczeniach oraz organizowaniu spotkań, w tym imprez urodzinowych (z wyjątkiem niemającymi znaczenia w sprawie).
Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
- 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
- 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
- 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 5) obowiązek poddania się kwarantannie;
- 6) miejsce kwarantanny;
- 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
- 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
- 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
- 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
- 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
- 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).
Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21, publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20, w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;
- 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
- 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21, publ. CBOSA).
Odnosząc się do istoty sporu należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa, odmienną od stosowania prawa typu administracyjnego, na którą to różnicę wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd prawny WSA w Opolu z wyroku z dnia 17 maja 2022 r. (II SA/Op 41/22, publ. CBOSA), że niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE.
Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83).
Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.
Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. ww. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 maja 2022 r., II SA/Op 41/22 i przywołane w nim wyroki NSA).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 z dnia 26 lutego 2021 r. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. (a także § 26 ust. 11 obu rozporządzeń, którego naruszenie przypisał skarżącym dopiero organ odwoławczy), jako niekonstytucyjnych i niezgodnych z u.z.z. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Uwzględnienie zarzutu o naturze konstytucyjnej, skutkującego umorzeniem postepowania administracyjnego, uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżących co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w tym zarzuty błędnej kwalifikacji zdarzenia mającego miejsce w dniach 10 marca i 7 kwietnia 2021 r., gdyż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.
W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja, str. 17, opub. www.sejm.gov.pl).
W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w miało miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie.
O kosztach orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 4 217 zł, na które składają się: wpis od skargi (600 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) (3 600 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.