Uzasadnienie
H. S. (dalej jako strona lub skarżący) w dniu 8 lipca 2019 r. wystąpił do Prezydenta Wrocławia (dalej jako organ) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. S. w okresie świadczeniowym 2019/2021.
Informacją z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr DZSW/515/047621/2019, organ zawiadomił skarżącego o przyznaniu świadczenia wychowawczego na córkę w kwocie 500 zł na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r.
Następnie w dniu 20 października 2021 r. organ pozytywnie rozpoznał wniosek o ustalenie prawa do ww. świadczenia złożony przez S. H. (matkę dziecka), przyznając go jej również w wysokości 500 zł na okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r.
W związku z istniejącymi wątpliwościami co do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia wychowawczego organ przeprowadził rodzinne wywiady środowiskowe wobec rodziców dziecka oraz – pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. – wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów mających wpływ na prawo do świadczenia, tj. odpisu prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego opiekę sprawowaną nad dzieckiem przez skarżącego, względnie opiekę naprzemienną sprawowaną przez oboje rodziców. Organ pouczył również stronę, że w przypadku niezastosowania się do wezwania wypłata świadczenia zostanie wstrzymana.
Wobec powzięcia informacji, że od marca 2021 r. skarżący nie sprawuje opieki nad dzieckiem, w dniu 12 maja 2021 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego na córkę, uchylając je decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r., nr DZSW/515/071359/2021. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, wskazane rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO 4318/398/21, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone, z racji upływu terminu, na jaki świadczenie wychowawcze było przyznane.
Po zakończeniu opisanej sprawy – zawiadomieniem z dnia 18 października 2021 r., nr ZSSW.511.67.2019.AKu – organ poinformował skarżącego, że w związku z niewykonaniem wezwania z dnia 9 kwietnia 2021 r. wypłata świadczenia wychowawczego została wstrzymana od dnia 1 marca 2021 r., tj. od zaistnienia wątpliwości dotyczących prawa do ww. świadczenia.
Organ wskazał również, że prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 marca 2021 r., do dnia 31 maja 2021 r. wygasło, albowiem wypłata świadczenia nie została wznowiona do końca okresu, na jaki zostało ono przyznane.
Skarżący nie zgadzając się z podjętą przez organ czynnością, o której został poinformowany ww. zawiadomieniem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organowi naruszenie:
← art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.), poprzez wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego w formie czynności materialno-technicznej, podczas gdy wstrzymanie wypłaty świadczenia na podstawie art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d. powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, a także poprzez wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego od dnia 1 marca 2021 r., podczas gdy może to nastąpić wyłącznie na przyszłość i nie można tego dokonać ze skutkiem wstecznym;
← art. 23 ust. 6 u.p.p.w.d., poprzez stwierdzenie wygaśnięcia prawa do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r., podczas gdy prawo do powyższego świadczenia nie wygasło.
W uzasadnieniu skarżący powołał argumentację i orzecznictwo na poparcie wskazanych zarzutów oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, uznanie uprawnienia do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r., a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, także w zakresie kosztów postępowania. Organ podkreślił bowiem, że ustawodawca w art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d. nie przewidział konkretnej formy prawnej, jaką powinno przybrać wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego. Wobec podjęcia przez SKO rozstrzygnięcia w odniesieniu do decyzji uchylających przyznane skarżącemu świadczenie, zyskało ono ponownie status świadczenia wstrzymanego. Stąd też koniecznym stało się zawiadomienie skarżącego o tej okoliczności. Organ ponadto dodał, że skutek wygaśnięcia świadczenia nastąpił z mocy prawa, wobec niepodjęcia jego wypłaty do końca okresu świadczeniowego. Ewentualna nieprawidłowość wstrzymania wypłaty nie miała więc na to żadnego wpływu i nie przywróci ona skarżącemu prawa do świadczenia. Poza tym świadczenie wychowawcze za sporny okres zostało już wypłacone matce dziecka, sprawującej nad nim faktyczną opiekę, co było zgodne z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego.
Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r., a także w toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2022 r., skarżący uzupełnił argumentację skargi wskazując, że wezwanie organu nie było możliwe do zrealizowania, albowiem aż do dnia 23 czerwca 2021 r. nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe odnoszące się do kwestii opieki na córką. Skarżący nie dysponował więc żądanym przez organ dokumentem, o czym został poinformowany pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy. Organ mając zaś wątpliwości co do jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy, winien je rozstrzygnąć na korzyść strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że są one zobowiązane zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności działalności administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona czynność okazała się wadliwa w zakresie odnoszącym się do wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego za marzec, kwiecień i maj 2021 r.
Podstawą materialną działania organu administracji publicznej, stanowiąca jednocześnie przedmiot zarzutów skarżącego, były przepisy u.p.p.w.d.
W myśl art. 23 ust. 2 tej ustawy wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 6 u.p.p.w.d. jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia wychowawczego nie nastąpi do końca okresu, w jakim przysługuje świadczenie wychowawcze, prawo do świadczenia wychowawczego za ten okres wygasa.
Analizując pierwszy z przywołanych przepisów nie można podzielić stanowiska skarżącego w tej części, która kwestionuje dopuszczalność wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego w innej formie, niż decyzja administracyjna. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, ale także zdaniem innych składów tutejszego Sądu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 216/21 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), których argumentację należy w pełni podzielić, wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego nie powinno być dokonane w trybie decyzyjnym, lecz jako czynność materialno-techniczna. Możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia nie stanowi bowiem o istocie prawa do niego, nie mając waloru rozstrzygnięcia władczego, lecz jest instrumentem dyscyplinującym stronę celem należytej współpracy z organem i kontroli przez organ prawidłowości wypłacania świadczeń na wypadek zmiany stanu faktycznego wpływającego na zachowanie przyznanego uprawnienia.
Wykonanie przyznanego prawa do świadczenia polega na wypłacie świadczenia, które samo w sobie jest czynnością materialno-techniczną. Wstrzymanie wypłaty powinno zatem mieć taki sam charakter. Nadto zastosowanie instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia z woli ustawodawcy przybrało postać dalece uproszczoną, niesformalizowaną, nie wiążącą się z koniecznością przeprowadzenia w tym kierunku postępowania administracyjnego, gdyż wymagałoby wówczas zastosowania całego reżimu kodeksu postępowania administracyjnego, charakteryzującego zwykły tryb jurysdykcyjny postępowania administracyjnego.
Organ dokonując zaskarżonej czynności wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego zamiast wydania decyzji w tym przedmiocie, nie naruszył więc obowiązujących procedur w tym względzie. Ponadto forma decyzji administracyjnej przewidziana została tylko do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d.). Sąd nie podziela zatem tej linii orzeczniczej, która nie kwestionuje formy decyzyjnej dla wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.
W pełni natomiast zgodzić się wypada z poglądem skarżącego na temat niedopuszczalności wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego z datą wsteczną, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zawiadomienie z dnia 18 października 2021 r., po raz pierwszy wyjaśniające stronie przyczynę, dla której wstrzymano jej wypłatę należnego świadczenia, odwołuje się bowiem do należności sprzed kilku miesięcy, a mianowicie z marca, kwietnia i maja 2021 r. Dodatkowo, wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego nastąpiło już od dnia 1 marca 2021 r., podczas gdy wezwanie, którego niewykonanie mogło dopiero uruchomić tę instytucję, zostało skierowane do strony miesiąc później, tj. 9 kwietnia 2021 r. Takie działanie nie może zostać uznane za zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d. Przepis ten nie przewiduje bowiem w ogóle takiej możliwości, a kwestia ewentualnych rozliczeń związanych z nieuprawnionym pobraniem świadczenia już wypłaconego, zastrzeżona została dla rozstrzygnięcia wydawanego w przedmiocie świadczeń nienależnych.
W konsekwencji należy przyjąć, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d. może nastąpić wyłącznie na przyszłość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/17).
Stąd też zaskarżona czynność organu, w części dotyczącej zawiadomienia o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego, była wadliwa, co prowadziło do konieczności stwierdzenia jej bezskuteczności na podstawie art. 150 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie, odnoszącym się do zagadnienia wygaśnięcia prawa do świadczenia wychowawczego, stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Wynikało to nie tyle z prawidłowości przyjęcia przez organ skutku z art. 23 ust. 6 u.p.p.w.d., ile z faktycznego upływu okresu, na jaki pobierane przez skarżącego świadczenie wychowawcze zostało przyznane. Otóż z informacji organu z dnia 3 sierpnia 2019 r., nr DZSW/515/047621/2019, wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego zostało ustalone na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Tym samym w dacie zawiadomienia skarżącego o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego, tj. w dniu 18 października 2021 r., prawo do świadczenia wychowawczego w rzeczywistości stronie już nie przysługiwało. Nie było zatem podstaw do zakwestionowana tego faktu w świetle obowiązujących przepisów prawa, na co poniekąd zwróciło również uwagę Kolegium w decyzji z dnia 29 lipca 2021 r., umarzając postępowanie organu pierwszej instancji.
Odnośnie natomiast co do wykorzystanej przez organ argumentacji w zakresie zastosowania art. 23 ust. 6 u.p.p.w.d., należy stwierdzić, że nie stanowiła ona o istocie kwestionowanej czynności, lecz miała charakter informacyjny. Trzeba nadto pamiętać, że przedmiotem toczącego się postępowania sądowego była czynność wstrzymania wypłaty świadczenia z dniem 1 marca 2021 r. Tym samym wypowiedziany na kanwie tej sprawy pogląd organu względem ewentualnego wygaśnięcia prawa do świadczenia wychowawczego należy traktować jako stanowisko dodatkowe, niemające wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli legalności.
W związku z tym tę część skargi należało oddalić na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono w pkt III wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a., uznając konieczność ich miarkowania o połowę w zakresie kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na uwzględnienie tylko części wniesionej skargi.