Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (w dalszej części uzasadnienia również jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Burmistrza S. (dalej jako organ I instancji lub Kierownik OPS) z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], odmawiającej A. W. (dalej jako wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 marca 2015 r. do 30 września 2015 r. dla dziecka – J. G. (dalej również jako osoba uprawniona).
Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktyczno-prawnym:
Wnioskodawczyni w dniu 9 marca 2015 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna J. G.. Strona samotnie wychowuje syna, którego biologiczny ojciec D. G. był członkiem jej rodziny do września 2013 r., kiedy to wyprowadził się od niej. Ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w Ś. w dniu 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt. [...], ojciec dziecka zobowiązał się płacić na rzecz syna alimenty w wysokości po 450 zł miesięcznie. Z zaświadczenia wystawionego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. z dnia 27 lutego 2015 r. wynika, że egzekucja należności alimentacyjnych prowadzona przeciwko D. G. okazała się bezskuteczna.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną. W uzasadnieniu decyzji podano, że z uwagi na fakt, że strona domagała się przyznania świadczenia alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2014/2015 to wzięto pod uwagę dochód jej rodziny z 2013 r. czyli z roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy. Dochód rodziny strony w roku kalendarzowym 2013 składał się z jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, a tym samym dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 859 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
W odwołaniu od teju decyzji wnioskodawczyni podała, że syn ma orzeczenie o niepełnosprawności, wymaga leczenia i rehabilitacji, wydatki na leki są duże i z trudem sobie radzi finansowo. Sytuacja zmusiła ją do pracy w godzinach nadliczbowych i stąd wynika przekroczenie dochodu. Ojciec dziecka nie interesuje się jego losem i sama musi sobie radzić.
SKO decyzją z dnia 19 maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, że dochód członka rodziny wnioskodawczyni z 2013 r. przekracza o 134,04 zł kryterium dochodowe w kwocie 725 zł uprawniające ją do świadczenia alimentacyjnego.
Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wr 488/15, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zarzucając obu decyzjom, że zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy naruszając tym przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik OPS przesłuchał świadków, tj. rodziców wnioskodawczyni, z których zeznań, jak też wyjaśnień samej strony, wynika, że D. G. był członkiem rodziny wnioskodawczyni do końca września 2013 r., zaś na dzień składania wniosku o świadczenia z funduszu alimentacyjnego jak i obecnie, nie jest członkiem jej rodziny.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako przyczynę odmowy wskazując przekroczenie kryterium dochodowego w kwocie 725 zł uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie wnioskodawczym wyniósł 859,02 zł. Kierownik OPS uznał, że ustalając dochód uprawniający do świadczeń, należy brać pod uwagę dochody tych osób, które tworzą rodzinę w chwili składania wniosku i nie ma znaczenia czy osoby te tworzyły ją w momencie uzyskania tego dochodu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że skoro wniosek dotyczy okresu świadczeniowego 2014/2015, to należy brać pod uwagę dochód całej rodziny z 2013 r. przy uwzględnieniu wszystkich osób, które wtedy tę rodzinę tworzyły, a więc trzech osób a nie dwóch. Trzyosobowa rodzina skarżącej nie przekroczyła w 2013 r. kryterium dochodowego, zatem wniosek o przyznanie świadczenia jest zasadny. Zarzuciła też, że organ I instancji błędnie przyjął, że dochód D. G. nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu, czy wniosek mieści się w granicach przyjętego kryterium dochodowego.
Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność ustalenia przez organ I instancji dochodu D. G. w 2013 r., gdyż w dokumentach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających uzyskiwanie przez niego dochodu w 2013 r., przy jednoczesnym rozważeniu wpływu zmiany składu osobowego rodziny skarżącej w 2013 r. na prawo do świadczeń alimentacyjnych.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w ramach którego do akt sprawy dołączono informacje o dochodach za 2013 r. D. G., Kierownik OPS opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], odmówił po raz kolejny przyznania wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako przyczynę odmowy podając przekroczenie kryterium dochodowego, gdyż dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 859,02 zł. Organ I instancji uznał, że dochód ojca dziecka nie może być uwzględniony, gdyż mamy tu do czynienia ze zmianą składu rodziny, której skład był inny w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, inny zaś w momencie składania wniosku o przyznaniu świadczeń funduszu alimentacyjnego. Zdaniem organu I instancji literalna wykładnia przepisów art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.), wskazuje, że chodzi tu o dochód osób, które obecnie tworzą rodzinę i nie ma znaczenia czy osoby te tworzyły ją w momencie uzyskania tego dochodu, dlatego też należy uwzględnić sytuację z chwili złożenia wniosku i badać uprawnienie na podstawie dochodów tych osób uzyskiwanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, które obecnie są w skład rodziny.
W odwołaniu od tej ostatniej decyzji strona zarzuciła, że należy brać pod uwagę dochód całej trzyosobowej rodziny z 2013 r., tj. łącznie z D. G., przez co jej trzyosobowa rodzina nie przekroczyła w 2013 r. kryterium dochodowego.
Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 29 listopada 2016 r. wskazało, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 859 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów lub w skrócie u.p.o.u.a.) definiując pojęcie rodziny i ustalając krąg osób, których do rodziny się nie zalicza, nie wskazują daty, w której te okoliczności są brane pod uwagę. Wobec tego, mając na względzie, że zgodnie z art. 15 u.p.o.u.a. postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wszczyna się na skutek złożenia wniosku, ustalając prawo do świadczenia, należy uwzględnić taki skład rodziny, jaki istnieje w dniu złożenia wniosku, a w konsekwencji bierze się pod uwagę dochody tych członków rodziny, którzy wchodzą w jej skład w dniu złożenia wniosku o świadczenie. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 3 ust. 2a u.p.o.u.a. stanowiącego, że gdy mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż skoro zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. D. G. w dniu składania wniosku nie był już członkiem rodziny skarżącej, to ani jego dochodu w 2013 r., ani jego osoby nie uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia.
SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], sprostowało oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 29 listopada 2016 r. w ten sposób, że w treści decyzji na stronie 6 w wierszu 2 treść: "w trzyosobowej rodzinie wyniósł 572,68 zł (1718,04 zł: 3 osoby)", zastąpiło treścią: "w dwuosobowej rodzinie wyniósł 859,02 zł (1718,04 zł: 2 osoby)".
W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy (o zmianę) poprzez przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. G. (zgodnie z wnioskiem), ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w W. (lub organ I instancji), zarzuciła błędne przyjęcie, iż "mając na względzie, że zgodnie z art. 15 postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wszczyna się na skutek złożenia wniosku, ustalając prawo do świadczenia, należy uwzględnić taki skład rodziny, jaki istnieje w dniu złożenia wniosku, a w konsekwencji bierze się pod uwagę dochody tych członków rodziny, którzy wchodzą w jej skład w dniu złożenia wniosku o świadczenie", w sytuacji gdy należy brać pod uwagę dochód (rodziny, członków rodziny) i skład rodziny w roku 2013 (w roku poprzedzającym okres świadczeniowy 2014/2015), co oznacza, że w niniejszej sprawie świadczenie z funduszu (z uwagi na niski dochód trzyosobowej rodziny w 2013 r., nie przekraczający progu ustawowego) jest jak najbardziej należne (słuszne).
Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku SKO, nie sposób jest ustalić, w którym miejscu art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o tym, że data złożenia wniosku jest podstawową dla ustalania składu rodziny i dochodu rodziny (członka rodziny). Uważa ona, że wręcz przeciwnie z art. 3 pkt 2a u.ś.r. wynika wprost i jednoznacznie odwołanie do roku (kalendarzowego) poprzedzającego okres zasiłkowy/świadczeniowy (zatem 2014/2105), a tym rokiem poprzedzającym jest właśnie rok 2013. W roku 2013 rodzina składała się z trzech osób i dochód jej był niższy od ustawowego progu, co czyni wniosek zasadnym i mającym umocowanie prawne. Przyjęcie interpretacji SKO, że data złożenia wniosku byłaby miarodajna dla ustalania składu i dochodu rodziny oznaczałoby de facto, że nigdy wnioskodawca stosownego świadczenia by nie otrzymał, gdyż wniosek o świadczenie z funduszu alimentacyjnego składany jest już po bezskuteczności egzekucji i gdy dłużnik opuścił rodzinę (zwiększając tym samy dochód na jednego członka rodziny w dacie złożenia wniosku) - przepisy zatem byłyby martwe.
Zatem jedyną możliwą interpretacją (wynikającą de facto wprost z przepisów) jest stwierdzenie, że właściwy dla przedmiotowych ustaleń jest rok poprzedzający rok świadczeniowy, a nie rok złożenia wniosku o świadczenie. Strona ponadto podniosła, że poza tym oczywistym jest, iż w 2013 r. (w roku poprzedzającym okres świadczeniowy/zasiłkowy 2014/2015) nie istniał żaden tytuł wykonawczy pochodzący lub zatwierdzony przez sąd do alimentów (ugoda sądowa pojawiła się dopiero w 2014 r.), zatem ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia prawnego (nie ma żadnego znaczenia odwołanie się na str. 4 do art. 2 pkt. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Z tych względów skarżąca uważa, iż właściwym do ustalenia wszelkich istotnych okoliczności w sprawie jest zgodnie z przepisami rok 2013 (z tego roku należy uwzględniać trzyosobowy skład rodziny, dochody rodziny i jej poszczególnych członków), jako rok poprzedzający okres świadczeniowy 2014/2105, a nie rok 2015 jako rok złożenia wniosku o świadczenie (wniosek tylko i wyłącznie inicjuje postępowanie pod względem formalnym).
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując i powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Należy też dodać, że w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Z brzmienia art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Kierownika OPS, którą odmówiono skarżącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r.
W przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w 2013 r., w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 9 marca 2015r. o przyznanie świadczenia, wyniósł 20.616,53 zł (dochód osiągnięty w całym 2013 r.), zaś dochód członka rodziny wyniósł 1.718,04 zł (dochód miesięczny uzyskany poprzez dzielenie kwoty 20.616,53 zł przez 12 miesięcy), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało 859,02 zł (dochód miesięczny w kwocie 1.718,04 zł dzielony przez 2 osoby). W konsekwencji organy przyjęły, iż ustalony dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony przekroczył kwotę kryterium dochodowe wynoszące 725 zł o 134,04 zł i z tej racji orzekły o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii czy do wyliczenia dochodu rodziny skarżącej należało uwzględnić osiągnięte w 2013 r. wynagrodzenie D. G., a w konsekwencji czy zasadnym nie byłoby dzielenie dochodu rodziny, przy ustaleniu dochodu na jedną osobę 2013 r., przez trzech jej członków, zamiast dwóch członków, tj. bez D. G., który odszedł od rodziny skarżącej z końcem września 2013 r.
Zdaniem Sądu rację w tym sporze przyznać należy organom, gdyż ich stanowisko odpowiada prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł.
Jak wynika z kolei z art. 2 u.p.o.u.a., stanowiącego słowniczek terminologiczny wyrażeń użytych w tej ustawie, dla zdefiniowania pojęcia dochodu (pkt 4) i dochodu rodziny (pkt 5) ustawodawca odsyła do unormowań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 1 u.ś.r., zaś dochodu rodziny w art. 3 pkt 2 u.ś.r. jako sumy dochodów członków rodziny. Istotnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, iż w powyższym słowniczku terminologicznym wyczerpująco, tj. bez odsyłania do innych przepisów, objaśniono użyte w tej ustawie pojęcia: "dochód członka rodziny" oraz "rodzina". Mianowicie "dochód członka rodziny" wedle pkt 5a słowniczka oznacza "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a", natomiast według pkt 12 słowniczka "rodzina" oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. roku życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, c) (uchylona), d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzący lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz".
Podkreślenia wymaga, na co zresztą zwracały uwagę organy obu instancji, iż przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sposób kategoryczny wykluczają z grona rodziny rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzący lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz, co bezdyskusyjne oznacza, że osoba taka, jak też i jej dochód, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Warunkiem skuteczności takiego wykluczenia jest istnienie na dzień wydania decyzji administracyjnej tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, na mocy którego rodzic osoby uprawnionej jest zobowiązany alimentacyjnie względem osoby uprawnionej.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na mocy ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym w Ś. w dniu 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], która ma moc wyroku sądowego, D. G. zobowiązał się płacić na rzecz swojego małoletniego syna J. G. alimenty w kwocie po 450 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 listopada 2013 r.
Co ważne, zdaniem Sądu, w tej sytuacji bez znaczenia prawnego jest kwestia kiedy ojciec uprawnionego alimentacyjnie dziecka opuścił rodzinę skarżącej, gdyż okolicznością przesądzają o wykluczeniu go z rodziny uprawnionego jest istnienie, co najmniej od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organy administracyjnego obu instancji, ważnego tytułu wykonawczego zobowiązującego D. G. do płacenia alimentów na rzecz swojego małoletniego syna J. G..
Z przyczyn omówionych wyżej skargę należało uznać za niezasadną i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalić ją w całości.