Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. – L. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wprowadzenia programu pilotażowego pod nazwą "[...]" dla rodzin zamieszkałych na terenie gminy J.– L., wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z § 1 uchwały, ustanawia się do dnia [...] sierpnia 2020 r. program pilotażowy pod nazwą "[...]" będący świadczeniem pieniężnym dla rodzin zamieszkałych na terenie Gminy, którego zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika do uchwały – Regulamin [...], bon przysługuje rodzicom, jeżeli dziecko, na które ma być przyznany bon było zgłoszone podczas postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] i nie zostało przyjęte do tej placówki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika do uchwały – [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ustanowienie kryteriów przyznania świadczenia z naruszeniem zasady tworzenia prawa w sposób budzący zaufanie obywateli oraz bez uwzględnienia zasady sprawiedliwości społecznej i prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżąca wyjaśniła, że niezgłoszenie syna w trakcie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej było podyktowane racjonalnymi przesłankami, a mianowicie nie spełnianiem żadnego z kryteriów ustawowych branych pod uwagę w procesie rekrutacji oraz dużą liczbą kandydatów, co w praktyce uniemożliwiało przyjęcie do placówki.
Naruszeniem art. 2 Konstytucji RP było ustanowienie prawa do świadczenia, którego uzyskanie było obwarowane warunkami niemożliwymi do spełnienia. Podejmując decyzję o nieprzystępowaniu do rekrutacji w lutym 2019 r., skarżąca nie mogła przewidzieć, że pozbawi się na przełomie lipca i sierpnia 2019 r. prawa do świadczenia. Podjęta uchwała narusza również zasadę równości, ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ uchwała skierowana została wyłącznie do zamkniętej, z góry znanej grupy osób, które brały udział w przeprowadzonej rekrutacji do przedszkoli lub oddziałów przedszkolnych. O tym warunku należało mieć wiedzę jeszcze przed rozpoczęciem prac nad podjęciem uchwały. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny został naruszony wskutek przyjęcia uchwały o treści naruszającej przepisy prawa i została ona pozbawiona możliwości przyznania uprawnienia do uzyskania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby przez podjęcie uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego ani żadna inna norma – zasada nie może być źródłem interesu prawnego, bowiem nie stanowi normy prawa materialnego, kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego czy ekonomicznego. Celem uchwały jest wspieranie rodzin jedynie w sytuacji, gdy gmina nie jest w stanie zapewnić opieki nad dziećmi w przedszkolach publicznych ze względu na brak wystarczającej ilości miejsc. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały w części żądanej przez skarżącą, wypaczyłoby całkowicie jej sens i zniweczyłoby w pełni założone przez uchwałodawcę cele.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje (nie uprawnia) ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04 oraz z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). Powyższe oznacza, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego konkretny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. II SA 74/96). Ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący powinien również podać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II OSK 84/08).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego przez przyznanie zaskarżoną uchwałą prawa do świadczenia tylko rodzicom tych dzieci, które brały udział na przełomie lutego i marca 2019 r. w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego. Według skarżącej stanowi to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady równości (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP).
Jednakże analiza argumentacji przedstawionej przez skarżącą nie świadczy o tym, że posiada ona legitymację do wniesienia skargi. Skarżąca nie wskazała bowiem żadnych konkretnych przesłanek, które potwierdzałyby, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca odwołuje się jedynie do ogólnych zasad konstytucyjnych i wywodzi, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z tymi zasadami. Skarżąca nie powołuje się natomiast na żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, przyznający jej konkretne uprawnienie, które zaskarżona uchwała odbierałaby lub ograniczała. W szczególności skarżąca nie powołuje się na naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniającej radę gminy do ustanawiania świadczeń na rzecz rodziny, z uwzględnieniem lokalnych potrzeb w zakresie lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny.
W niniejszej sprawie naruszony został interes faktyczny strony wskutek ustanowienia kryterium, pozbawiającego skarżącą prawa do otrzymania świadczenia.
W tych okolicznościach skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, Sąd nie badał kwestii legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. II OSK 1765/07).
W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Z tych też względów skargę należało odrzucić. O zwrocie wpisu skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.