Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 97/19

Uzasadnienie

Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego we W. w dniu 19 grudnia 2018 r. wydał decyzję następującej treści: "Na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowaniu administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 poz. 1669), w związku z art. 200, art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2017 poz. 2183) zwanej dalej PS W, w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 września 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1696) oraz na podstawie § 1, § 3 i § 5 ust. 1 Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego we W. rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/19 oraz przyznawania zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego we W., zwanego dalej Regulaminem, wprowadzonego Zarządzeniem Rektora nr 55/2018 z dnia 12 lipca 2018 r., decyzją Rektora Pan B. S. nie otrzymał w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego.

Wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego w wyznaczonym terminie. Doktorancka Komisja Stypendialna na posiedzeniu w dniu 23 listopada 2018 r. zaopiniowała wnioski o przyznanie stypendium, w związku z czym Rektor rozdysponował środki przeznaczone na ten cel. Pan B. S. rozpoczął studia doktoranckie w roku akademickim 2016/17, natomiast stypendium doktoranckie przewidziano dla osób rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/18 i 2018/19."

Decyzja zawiera również pouczenie o środkach odwoławczych i kończy się podpisem Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego wskazanego z imienia i nazwiska.

Skargę na powyższą decyzję złożył zainteresowany.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1. 1) prawa procesowego, tj.:
2. a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z 2018 r. poz. 149; dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
3. b. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego co doprowadziło ostatecznie do negatywnego rozstrzygnięcia bez jakiejkolwiek argumentacji popartej dowodami;
4. c. art. 10 k.p.a., poprzez brak wezwania skarżącego do zapoznania się z zebranymi dowodami oraz brak umożliwienia mi wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w kontekście chociażby wykorzystanych przez Rektora dokumentów finansowych Uniwersytetu.
5. 2) prawa materialnego tj.:
6. a. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej: KRP) w zw. z art. 285 ust. 1 p.w.p.o.s.w.n. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i odgórne założenie, ze stypendium przysługuje wyłącznie doktorantom rozpoczynającym studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 oraz 2018/2019, mimo tego, iż art. 285 p.w.p.o.s.w.n. jednoznacznie wskazuje na to, że prawo do otrzymania stypendium doktoranckiego przysługuje wszystkim uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 i żadne inne przepisy obowiązujące na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji nie warunkują obowiązku przyznania stypendium od momentu rozpoczęcia studiów doktoranckich;
7. b. art. 285 ust. 1 p.w.p.o.s.w.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rektor ma pełną dowolność w rozdysponowaniu środków finansowych, przez co narusza granice uznania administracyjnego.

W związku z powyższym wniósł:

1. 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji;
2. 2) o zobowiązanie Rektora przez Sąd do wydania decyzji o przyznaniu mu stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2018/2019;
3. 3) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższy wniosek stwierdził, że w całości podtrzymuje uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 19 grudnia 2018 r. Dodatkowo podniósł, że uczelnia działa w oparciu o plan rzeczowo-finansowy uchwalany przez Senat uczelni (§ 28 pkt 21 Statutu). Skoro Senat nie przewidział w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym środków na wypłatę stypendiów doktoranckich dla słuchaczy III roku i następnych, to rektor nie miał koniecznej, pozytywnej przesłanki do szczegółowego uregulowania kwestii przyznawania stypendiów doktoranckich. Zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym "uczelnia publiczna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego, zatwierdzanego przez senat uczelni, zgodnie z przepisami o finansach publicznych oraz o rachunkowości (Dz.U. z 2016 poz. 1842 z późn. zm.).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie art. 200 ust. 1 p.o.s.w., który stanowi, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, wynika jedynie uprawnienie lecz nie obowiązek przyznania stypendium doktoranckiego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 13 listopada 2014 r., III SA/Gd/704/14). Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, fakultatywny.

W ocenie organu dodatkowe uzasadnienie wydanej decyzji mającej charakter uznaniowy nie ma podstawy prawnej. Skoro ustawodawca upoważnił uczelnię do decyzji, czy wypłacać stypendium wnioskowane przez skarżącego, a uczelnia nie wypłaca nikomu to w tym stanie prawnym jest wystarczająca podstawa prawna do jego nieprzyznania. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być dodatkowo zindywidualizowane. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony jeżeli wykracza to poza faktyczne możliwości organu.

Wskazał, że Uniwersytet jest jednostką sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 100 ust. 2 u.p.o.s.w. uczelnia prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego, zatwierdzonego przez senat uczelni. Uczelnia działa w oparciu o plan rzeczowo-finansowy uchwalony przez Senat uczelni. Rektor może legalnie wydatkować środki, które zostały legalnie umieszczone w planie rzeczowo-finansowym zatwierdzonym przez Senat uczelni. Senat uczelni nie zapewnił środków na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym; z uwagi na fakultatywny charakter tego stypendium i autonomię uczelni wynikającą z przepisów, organ uczelni miał do tego prawo, a decyzja taka nie wymaga uzasadnienia. Organ wydający decyzję o nieprzyznaniu stypendium doktoranckiego jest w tym zakresie związany przepisami wewnętrznymi i zewnętrznymi, które w takiej sytuacji nie przewidują możliwości przyznania stypendium.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi i podtrzymał wniosek o oddalenie skargi jako wniosek ewentualny, uzasadniając ten ostatni wniosek jak w odpowiedzi na skargę. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, że niniejsza sprawa jest powiązana z autonomicznością uczelni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Skarga jest uzasadniona, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi jest decyzja Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. z dnia 19 grudnia 2018 r. odmawiająca przyznania skarżącemu stypendium doktoranckiego. Rozstrzygnięcie brzmi: "decyzją Rektora Pan B. S. nie otrzymał w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego".

Podstawową kwestią do rozpoznania jest zarzut pełnomocnika organu wyartykułowany na rozprawie, w dniu 17 kwietnia 2019 r. Wniósł on o odrzucenie skargi z uwagi na to, że "przyznanie stypendium jest sprawą autonomiczną uczelni". Uwzględnienie powyższego zarzutu powodowałoby, iż decyzja nie podlegałaby ocenie Sądu pod względem kryteriów, o których mowa w części wstępnej rozważań. Jednocześnie organ podtrzymał jako ewentualny wniosek o oddalenie skargi.

Wniosek o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony. Sprowadza się on do twierdzenia, że Sąd nie posiada, z uwagi na podstawy odmowy, kognicji do rozpoznania skargi.

Przypomnieć ponownie należy, że przedmiotem skargi a tym samym oceny Sądu jest decyzja Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W., odmawiająca zainteresowanemu przyznania stypendium doktoranckiego.

Zgodnie z art. 207 prawa o szkolnictwie wyższym – w wersji obowiązującej od 1 października 2018 r. do 13 kwietnia 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.): Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego stosuje się odpowiednie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego (ust. 1).

Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne.

W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (ust. 2). Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, art. 176 ust. 3 (ust. 4).

Niewątpliwie zaskarżona decyzja została wydana przez organ uczelni czyli rektora, w sprawie indywidualnej (stypendialnej) doktoranta.

Tym samym zgodnie z powołanym art. 207 ust. 1 prawa o szkolnictwie wyższym jest to decyzja, do której mają zastosowanie przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego i stosuje się do niej odpowiednio przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

W związku z powyższym zarzut braku kognicji Sądu w sprawach decyzji Rektora dotyczących stypendiów doktorantów nie może być uwzględniony.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, ponownie należy przywołać art. 207 ust. 1 prawa o szkolnictwie wyższym, który stanowi, iż do decyzji wymienionych w tym przepisie stosuje się odpowiednio k.p.a.

W związku z brzmieniem powyższego przepisu do zaskarżonej decyzji ma również zastosowanie art. 107 k.p.a. Określa on elementy decyzji i stanowi, w § 1, że decyzja zawiera:

1. 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2. 2) datę wydania;
3. 3) oznaczenie strony lub stron;
4. 4) powołanie podstawy prawnej;
5. 5) rozstrzygnięcie;
6. 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7. 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8. 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny;
9. 9) (...).

§ 3 tegoż przepisu mówi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Po analizie zaskarżonej decyzji należy uznać, że nie zawiera ona wszystkich elementów, o których mówi powołany przepis. Należy też podkreślić, że sposób sformułowania tego przepisu: "decyzja zawiera" świadczy o tym, że elementy, o których mowa w ust. 1 są obligatoryjne i każda decyzja musi je zawierać. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu przyjętym w § 3 art. 107 k.p.a. Nie wskazuje dowodów, na których oparł się organ, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wyjaśnia też podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Omawiana decyzja przede wszystkim wymienia szereg przepisów, nie wskazuje jaki mają one związek z rozpoznawaną sprawą, nie zawiera ustaleń faktycznych i nie łączy ustalonego stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa. Decyzja nie wskazuje konkretnych przepisów, aktów prawnych, które uzasadniałyby podjętą decyzję.

Mówi o rozdysponowaniu środków pieniężnych na stypendia. Nie wskazuje, które akty uzasadniają takie działanie, ani przepisów, które dawały podstawę do wypłacania stypendium tylko doktorantom zaczynającym naukę w roku akademickim 2018/2019 i które przepisy uzasadniały nie przyznanie stypendium skarżącemu. Decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy – nawet ustaleń na którym roku studiów doktoranckich jest zainteresowany.

Tak skonstruowana decyzja nie tylko narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ale nie poddaje się kontroli.

Sąd zauważa, że motywy odmowy można odczytać dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, po wyartykułowaniu przez skarżącego zarzutów. Jednakże nawet uzupełnienie braków w zakresie elementów zawartych w § 3 art. 107 k.p.a. w odpowiedzi na skargę nie może ekskulpować braków decyzji.

Zatem obowiązkiem organu jest sporządzenie decyzji odpowiadającej regułom określonym w art. 107 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.