Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 maja 1985 r. Lech K. wystąpił do Urzędu Miasta w C. o wydanie mu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na jego działce położonej w C. przy ul. Z. nr 14.
Decyzją z dnia 17 września 1985 r. Naczelnik Miasta C. odmówił Lechowi K. udzielenia wskazań lokalizacyjnych na tej nieruchomości, podając w uzasadnieniu, że Komisja Rozwoju Gospodarczego Miejskiej Rady Narodowej w C. oraz prezydium tej Rady zajęły negatywne stanowisko w sprawie powyższego wniosku.
W wyniku odwołania Lecha K. Główny Architekt Wojewódzki we Włocławku decyzją z dnia 25 września 1985 nr UAN 2115/UR-8331/NC-06/85 utrzymał powyższą decyzję w mocy wskazując, że wprawdzie działka znajduje się na terenie, który według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta stanowi obszar centrum usługowego, jednakże Komisja i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. zajęły negatywne stanowisko w sprawie wniosku Lecha K. Na skutek skargi Lecha K. na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Architekt Wojewódzki decyzją z dnia 8 listopada 1985 nr UAN-2445/UR-8331/NC-06/85, wydaną w trybie art. 200 par. 2 Kpa, uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia 25 września 1985 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 17 września 1985 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rej decyzji organ wojewódzki podał, że w pismach z dnia 20 sierpnia 1985 r. i z dnia 20 września 1985 r. pozytywnie zaopiniował projektowaną zabudowę działki.
Wskazał przy tym na niewłaściwość powoływania się w decyzjach organu I instancji na art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./, gdyż sprawa wydania pozwolenia na budowę jest sprawą indywidualną /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, rozstrzyganą w ramach wyłącznej kompetencji przez organ administracji państwowej na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Po otrzymaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Naczelnik Miasta C. postanowieniem z dnia 10 grudnia 1985 nr GTK-8391/28/25 zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa wskazując jako przesłankę zawieszenia konieczność uzgodnienia stanowisk w kontekście art. 134 powołanej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Na skutek zażalenia Lecha K. organ stopnia wojewódzkiego postanowieniem z dnia 8 stycznia 1986 r. uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w tym zakresie, wskazując, że zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy należy do wyłącznej kompetencji terenowego organu administracji państwowej na podstawie przepisów prawa budowlanego, które nie wymagają uzgadniania tego rodzaju spraw z komisjami i prezydiami rad narodowych, a zatem w sprawie nie zachodzi problem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
W dniu 17 lutego 1986 r. Lech K. złożył bezpośrednio w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę na bezczynność Naczelnika Miasta C. w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego. Po przekazaniu tej skargi Głównemu Architektowi Wojewódzkiemu we Włocławku w celu nadania jej biegu w trybie art. 200 Kpa Główny Architekt Wojewódzki we Włocławku pismem z dnia 10 marca 1986 nr UAN-363/UR-8331/NC-06/86 polecił na podstawie art. 37 par. 2 Kpa Naczelnikowi Miasta C. załatwienie sprawy do dnia 31 marca 1986 r. Ponieważ w tym terminie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, Lech K., pismem z dnia 2 kwietnia 1986 r. ponowił skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność tego organu.
Postanowieniem z dnia 6 maja 1986 nr UAiNB/8381/14/86 Naczelnik Miasta C. ponownie zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki mieszkaniowej oraz centrum miasta C., podając jednocześnie, że uchwała nr XV/54/86 Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 25 kwietnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia założeń do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta C. zawiesiła wydawanie wskazań lokalizacyjnych i wydawanie pozwoleń na budowę nowych budynków jednorodzinnych do czasu zatwierdzenia planów szczegółowych. Na powyższe postanowienie Lech K. wniósł w dniu 7 maja 1986 r. zażalenie do Głównego Architekta Wojewódzkiego.
W odpowiedzi na skargę Lecha K. na bezczynność organu stopnia podstawowego, wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Architekt Wojewódzki we Włocławku wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi, gdyż obecnie, wobec zawieszenia postępowania do czasu zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki mieszkaniowej oraz centrum miasta C., stan prawny i faktyczny nie wyczerpuje hipotezy art. 216 par. 1 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mimo zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem Naczelnika Miasta C. z dnia 6 maja 1986 r., skarga Lecha K. na niewydanie decyzji w terminach przewidzianych w art. 35, art. 36 i art. 37 par. 2 Kpa jest zasadna. Wprawdzie zawieszenie postępowania powoduje wstrzymanie biegu tych terminów, to jednak z chwilą ustania przyczyny powodującej zawieszenie postępowania organ jest obowiązany podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony /art. 97 par. 2 Kpa/. Z tą też chwilą rozpoczyna się dalszy bieg przerwanych terminów. Wynika z tego, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu /art. 216 Kpa/ przysługuje również w razie wydania postanowienia na podstawie art. 97 par. 1 Kpa o zawieszeniu postępowania administracyjnego, jeżeli mimo ustania przyczyny zawieszenia tego postępowania organ, który zawiesił postępowanie nie wydaje postanowienia o jego podjęciu, a zażalenie strony w trybie art. 37 Kpa nie odniosło skutku.
W takim wypadku sąd administracyjny, badając zasadność skargi na bezczynność organu, bada czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania oraz czy i w jakim terminie organ, który zawiesił postępowanie, był obowiązany je podjąć. Uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oznacza w takich okolicznościach obowiązek podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Skoro zaś bezczynność organu zachodzi także wtedy, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, lecz nie kończy go wydaniem decyzji w przepisanym terminie, to zarzut bezczynności jest uzasadniony także wówczas, gdy organ administracji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania mimo oczywistego braku przesłanek wymienionych w art. 97 par. 1 Kpa, zwłaszcza, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że zawieszono postępowanie w celu uchylenia się od wydania decyzji. Wniesienie zażalenia do organu nadrzędnego na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a także skierowanie do tego organu żądania, by spowodował wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, czyni zadość ustaleniu art. 216 par. 2 Kpa co do wyczerpania środków przewidzianych w art. 37 Kpa, warunkującemu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Okoliczności sprawy niniejszej wskazują, że organ stopnia podstawowego uchyla się od wydania decyzji w sprawie z wniosku Lecha K. o wydanie pozwolenia na budowę mimo ustaleń obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, dopuszczających budowę na działce skarżącego obiektu przez niego zamierzonego, dysponując natomiast negatywnymi opiniami komisji i prezydium rady narodowej oraz uchwałą Miejskiej Rady Narodowej o zawieszeniu wydawania pozwoleń na budowę do czasu uchwalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta. Świadczą o tym uzasadnienia postanowień tego organu z dnia 10 grudnia 1985 r. i z dnia 6 maja 1986 r. o zawieszeniu postępowania w tej sprawie mimo że żaden z tych argumentów nie odpowiadał przyczynom zawieszenia przewidzianym w art. 97 par. 1 Kpa.
Również przyszłe uchwalenie przez właściwą radę narodową miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Sprawa niniejsza jest sprawą indywidualną, należącą do kompetencji terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym w trybie kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, a nie w trybie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.
Z tych względów Naczelnik Miasta C., jako właściwy w sprawie organ administracji państwowej pierwszej instancji jest uprawniony i obowiązany zakończyć tę sprawę przez wydanie decyzji, samodzielnie oceniając, czy są podstawy prawne do uwzględnienia żądania Lecha K., czy też zachodzą przeszkody prawne do pozytywnego załatwienia tego żądania. Organ ten, uchylając się od wydania decyzji w przedmiocie żądania skarżącego mimo wyznaczania przez organ nadrzędny terminu jej wydania, popada w zwłokę, która czyni zasadną skargę Lecha K. do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 216 par. 4 Kpa i art. 208 w związku z art. 216 par. 5 Kpa, jak w sentencji wyroku.