Uzasadnienie
2 IV SAB 417/03
Pełnomocnik A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wystąpił ze skargą na bezczynność Starosty D. w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego "[...]" w D. W uzasadnieniu podał, iż decyzją z dnia 13 stycznia 2003r. pozostawiono bez rozpoznania wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na przedłożenie jedynie przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, na której miała realizowana inwestycja, a dodatkowo dotyczącej innego podmiotu. Odmówiono również uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona jako wydana bez podstawy prawnej, a Starosta D. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania pismem z dnia 24 marca 2003 r. W związku z tym skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, lecz Wojewoda uznał je za nieuzasadnione. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ winien wydać decyzję bądź postanowienie odnoszące się do meritum sprawy.
Skoro bowiem strona przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, to organ nie mógł pozostawić wniosku inwestora bez rozpoznania. Wskazując bowiem iż przedłożony przez stronę akt notarialny stanowi przedwstępne warunki umowy sprzedaży dotyczące innego podmiotu organ dokonał merytorycznej oceny dokumentów przedłożonych przez stronę, a taka ocena nie mieści się w ramach badania warunków formalnych. Jeżeli bowiem wnioskodawca nie wykazał się dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało podjąć decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę a nie pozostawiać wniosek strony bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Starosta D. wniósł o jej oddalenie. Podano, iż badanie warunków formalnych nie może ograniczyć się do sprawdzenia czy wnioskodawca przedłożył jakikolwiek dokument, co do którego twierdzi iż stanowi dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu badanie formalne dokumentów przedłożonych przez stronę nie może ograniczyć się do przeliczenia ilości egzemplarzy bez wstępnego zbadania ich treści. Wyjaśniono, iż powodem pozostawienia podania bez rozpatrzenia nie był fakt przedłożenia warunkowej umowy sprzedaży, lecz okoliczność iż żadną ze stron tej umowy nie był wnioskodawca, a w uzupełnieniu wniosku nie powołano się na ewentualne następstwo prawne.
Zatem l postępowanie organu zmierzało jedynie do usunięcia braków formalnych, co w ocenie organu pośrednio przyznał skarżący wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia ostatecznego dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania terenem przez inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.
Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wprawdzie bezczynność taka ma miejsce w przypadku gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany, jednakże w orzecznictwie sądowym wypracowany został pogląd, iż tego rodzaju skarga przysługuje stronie także w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000r. sygn. akt III ZP 11/00, opublik. OSNAPU z 2000r. Nr 19 póz. 702; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. sygn. akt II SAB 240/00, Lex nr 53962)
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 104 § l Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ zobowiązany jest zatem przede wszystkim do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zaś inny sposób załatwienia sprawy -jako odstępstwo od tej zasady - może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Ponadto wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z zasady z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 Kpa). Jedynie w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Czynności podejmowane przez organ w tym trybie winny zatem ograniczać się jedynie do kwestii ściśle formalnych, czyli wezwania strony do uzupełnienia podania (o ile nie spełnia ono wymogów określonych przepisami prawa) i sprawdzenia, czy dokonała ona takiego uzupełnienia.
Organ nie może jednak w ramach tych czynności kwestionować treści dokumentów przedkładanych przez stronę, gdyż w ten sposób dokonuje merytorycznej oceny dowodów, co może mieć miejsce dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyj nego.
W niniejszej sprawie wniosek strony dotyczył wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie zatem z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie pozostawienia podania bez rozpoznania należało do niego dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo zatem organ wezwał stronę do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Z akt sprawy wynika jednak, iż wnioskodawca przedłożył żądane dokumenty, a mimo to pismem z dnia 24 marca 2003r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania.
Przy czym w piśmie tym nie wskazano powodów takiego załatwienia sprawy, powołując się jedynie na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2003r. (której zresztą w aktach sprawy brak). W związku z tym nawet gdyby zaistniały podstawy do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, to takie postępowanie organu narusza podstawowe zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę praworządności i pisemności. Zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania musi bowiem wskazywać powody, dla których organ uznał iż pomimo wezwania nie uzupełniono określonych braków formalnych.
Z wniesionej skargi, jak i odpowiedzi organu na skargę wynika jednak, iż powodem pozostawienia podania bez rozpoznania był fakt zakwestionowania przez organ dokumentu mającego stanowić dowód stwierdzający prawo Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym organ wskazywał, iż dokumentem tym nie może być warunkowa umowa sprzedaży, dotycząca w dodatku innego podmiotu niż wnioskodawca. Takie postępowanie organu w ocenie Sądu przekracza zakres badania wymogów formalnych przedłożonych dokumentów. Skoro bowiem organ ustala, iż przedłożony przez skarżącą akt notarialny nie może stanowić dowodu dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, to de facto prowadzi postępowanie wyjaśniające i dokonuje oceny dowodów. Taka sytuacja nie mieści się zaś w konstrukcji określonej dyspozycją art. 64 § 2 Kpa. Podnieść bowiem należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w poprzednio obowiązującym brzmieniu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wykazanie takiego prawa jest zatem przesłanką warunkującą uzyskanie pozwolenia na budowę, a w związku z tym nie może podlegać ocenie na etapie badania wymogów formalnych wniosku. Jej niespełnienie stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę, czyli podjęcia merytorycznego orzeczenia w sprawie.
Odnosząc się natomiast do podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika organu kwestii niewłaściwego pełnomocnictwa wskazać należy, iż braki w tym zakresie mogą stanowić podstawę ewentualnego pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednakże także w tym zakresie postępowanie organu nie było prawidłowe. Wprawdzie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia pełnomocnictwa, ale nie kwestionowano ani faktu udzielenia go osobie prawnej, ani też nie badano umocowania osoby, która je podpisała do reprezentowania Spółki. Zgodnie zaś z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Jeżeli zatem przedłożone pełnomocnictwo w ocenie organu nie czyniło zadość wymogom przepisów prawa, należało ponownie wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niedokonanie zaś tej czynności przez organ stanowi naruszenie powołanego przepisu.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż skarga na bezczynność Starosty D. jest uzasadniona i na zasadzie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Z uwagi na bezczynność organu nie orzekano stosownie do art. 152 tejże ustawy o wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności z uwagi na ich brak.