Uzasadnienie
Ł.K. 2 sierpnia 2016 r. złożył wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z 7 grudnia 2016 r, pełnomocnik Ł.K. radca prawny R.R. wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. We wniosku tym wystąpiono o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że przedmiotowy wniosek pomimo upływu tak długiego okresu nie został rozpoznany.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 1 i art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uznać zażalenie za nieuzasadnione. W rozbudowanych motywach podkreślił, że zażalenie nie jest zasadne, a organ administracji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przekroczył terminu wynikającego z postanowień ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r, poz. 1793 ze zm.).
Pismem z 28 lutego 2017 r. radca prawny R.R. działający z upoważnienia Ł.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłość Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Wojewódzki Oddział w K. W skardze tej wystąpiono o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia przekazania przez Sąd akt sprawy, orzeczenie czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia spraw, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wyżej wymienionej ustawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego przybliżył wpierw czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie, a następnie podtrzymano stanowisko przedstawione w zażaleniu.
Zakwestionowano tryb działań organu pierwszej instancji oraz zgłoszono zastrzeżenia do licznych wezwań o przedłożenie kolejnych dokumentów. Następnie pełnomocnik skarżącego odniósł się do wykorzystania przez organ postanowień wyżej wymienionego art. 42d pkt 15 i zaakcentowano, że dopiero od 14 listopada 2016 r. można mówić o wykorzystaniu tego przepisu. W konkluzji zamieszczono stwierdzenie, że brak wydania przewidzianej prawem decyzji uzasadnia wniesienie przedmiotowej skargi.
Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i doszedł do przekonania, że w sprawie tej nie można mówić o bezczynności organu. Nadto wskazano, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ.
Pismem z 22 maja 2017 r. Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. przekazał tutejszemu Sądowi informację, że [...] r. wydana została decyzja na rzecz Ł.K., mocą której zwrócono koszty leczenia w wysokości 985,27 zł, za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone 6 czerwca 2016 r. na terytorium [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie Ł.K. wnioskiem z 2 sierpnia 2016 r. złożonym do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. wystąpił o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium [...]. Wniosek ten został pozytywnie rozpoznany decyzją wskazanego powyżej organu wydaną [...] r., natomiast skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego R.R. pismem z 28 lutego 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłość organu administracji w zakresie rozpoznania wymienionego powyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skarżący przed jej wniesieniem wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia.
W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiada art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje iż na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z 7 grudnia 2016 r. wniósł zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który postanowieniem z [...] r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu.
Na wstępie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji.
Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 tej ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym.
W kontekście tej uwagi oraz mając w polu widzenia to, że organ administracji pismem z 14 listopada 2016 r, wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...], tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Podkreślić należy, że ustawodawca stanowi we wskazanym przepisie, że organ administracji obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie niezwłocznie po tym terminie, a zatem nie jest to termin zawity (wywołujący określone skutki prawne), lecz wskazanie dla organu administracji, że obowiązany jest wydać decyzję kierując się wskazaniami zamieszczonymi w przywołanym przepisie.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłość działania organu administracji pierwszej instancji. Z przewlekłością działania spotykamy się wówczas, gdy organ administracji zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie podejmuje w trakcie prowadzonego postępowania takie czynności, które nie zmierzają do jej załatwienia, lecz jedynie wydłużają czas prowadzonego postępowania poza niezbędny dla wydania decyzji okres. W przypadku przewlekłości postępowania organ administracji publicznej prowadzący postępowanie podejmuje działania o charakterze pozorowanym, które mają stwarzać wrażenie, że jego aktywność zmierza do podjęcia przewidzianego przez przepisy prawa rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przyjdzie dostrzec, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji pierwszej instancji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
W tym zakresie kieruje on do skarżącej szereg pism, w których domaga się uzupełnienia złożonego wniosku. Zauważyć należy, że w tym zakresie nie kieruje się treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże podkreślenia wymaga to, że wszystkie odpowiedzi skarżącego na wezwania kierowane do niego o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie były podpisane, a tym samym zawierały wady formalne, które winny skutkować uznaniem, iż nie zostały one uzupełnione. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącego, że organ dopuszczał się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w ocenie składu orzekającego wskazany organ dołączał do akt prowadzonego postępowania dokumenty, które winny stanowić odpowiedź na jego wezwanie, jednakże obarczone były one istotną ułomnością, a mianowicie nie były podpisane.
Kierując się treścią art. 63 w związku z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ ten winien wzywać skarżącego (jego przedstawiciela ustawowego) do uzupełniania wskazanego braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak podejmowania tego typu działań ocenić należy negatywnie, jednakże działania organu pierwszej instancji zmierzały do możliwie jak najszybszego i najsprawniejszego rozpoznania wniosku skarżącej. Tym samym działania podejmowane w imię i na rzecz skarżącego nie mogą być oceniane negatywnie, ponieważ wpisują się w treść art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. O przewlekłości organu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego można mówić wówczas, gdy organ ten podejmuje działania zmierzające do przedłużenia prowadzonego postępowania ponad miarę wynikającą z przepisów prawa i okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł tego typu działań ze strony organu, które uzasadniałyby przyjęcie tezy, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.
Jak już było to sygnalizowane powyżej organ prowadzący postępowanie wbrew postanowieniom art. 64 w związku z art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego honorował odpowiedzi skarżącego na kierowane do niego wezwania, zawierające wady dające organowi możliwość pozostawienia żądania strony bez rozpatrzenia, zatem organ administracji wykazał dużą dozę dobrej woli i prowadził uruchomione postępowanie. Mając na uwadze wszystkie okoliczności prawy przyjdzie uznać, że działania organu administracji nie wolne od wad zmierzały jednakże do rozpoznania żądania wniesionego przez skarżącego, co znalazło potwierdzenie w wydanej decyzji przyznającej żądane dofinansowanie. W ramach przedmiotowego postępowania, mając na uwadze jego charakter jak również dostrzegając tło tego postępowania, na które składa się również złożenie do Prokuratury Rejonowej w K. zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa, to wszelkie działania organu zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oceniać należy nie tylko w kontekście postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i zasady prawdy obiektywnej, ale także w szerszej perspektywie dbania o wydatkowanie środków publicznych.
Mając w polu widzenia podniesione okoliczności skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł aby w sprawie tej organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w taki sposób, aby wyczerpane zostały przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.