Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2018 r., przesłanym droga elektroniczną, B. S. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, strona) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej – w formie wglądu w siedzibie organu:
- 1) oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. oraz dzienników budowy przyporządkowanych temu pozwoleniu na budowę,
- 2) oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r. oraz dzienników budowy przyporządkowanych temu pozwoleniu na budowę,
- 3) oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]r. oraz dzienników budowy przyporządkowanych temu pozwoleniu na budowę,
- 4) oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]r. oraz dzienników budowy przyporządkowanych temu pozwoleniu na budowę,
- 5) oryginału projektu zagospodarowania terenu dotyczącego pawilonu handlowego w R. przy ul. [...] będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]r.,
- 6) oryginału projektu zagospodarowania terenu dotyczącego stacji benzynowej w R. przy ul. [...] i [...] będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]r.
Wnioskodawczyni zastrzegła sobie możliwość fotografowania tych dokumentów.
Pismem z dnia 1 marca 2018 r. organ poinformował stronę, że udostępnienie dokumentów opisanych w punkcie 5 i 6 wniosku nastąpi w siedzibie organu po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu terminu z inspektorem. W zakresie udostępnienia oryginałów pozwoleń na budowę opisanych w punktach 1 – 4 wniosku organ podał, że istnieje możliwość zapoznania się jedynie z kopiami tych dokumentów; po zanonimizowaniu danych stron postępowania, będących jednocześnie osobami fizycznymi. Jednocześnie wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu dzienników budowy opisanych w punktach 1 – 4 wniosku. Poinformował, że wyraża zgodę na wykonanie fotokopii udostępnionych dokumentów.
Z akt sprawy wynika (adnotacja służbowa), że w dniu 16 marca 2018 r. w siedzibie organu strona zapoznała się z oryginałami dokumentów żądanych w punkcie 5 i 6 wniosku oraz z zanonimizowanymi – ze względu na dane osób fizycznych - kopiami pozwoleń na budowę, o których mowa w punktach 1 – 4 wniosku. Strona oraz towarzyszący jej K. S. dokonali fotokopii wybranych przez siebie dokumentów okazanych do wglądu. Z adnotacji służbowej wynika, że strona zabrała ze sobą okazane kopie decyzji, które zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podała, że wnosi skargę na bezczynność i przewlekłość organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem określonym we wniosku. Zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej ustawa).
Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy p.p.s.a., 3) wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca opisała treść wniosku oraz sposób jego załatwienia przez organ. Podkreśliła, że do wglądu otrzymała 4 kserokopie decyzji, które na jej żądanie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem. Akcentowała, iż w dalszym ciągu domaga się okazania oryginałów, a działanie organu oceniła jako naruszające prawo, gdyż odmowa musi być dokonana w formie decyzji. Stwierdziła, że nie leży w kompetencji organu wyrażanie zgody na wykonanie fotokopii udostępnianych dokumentów, gdyż obowiązek ten wynika z art. 12 ust. 2 ustawy. Jako bezprawne oceniła uzależnienie okazania żądanej informacji publicznej od okazania dowodu osobistego, wprowadzenia danych strony do systemu komputerowego organu oraz sporządzenie notatki, którą musiała podpisać. Oceniając jako karygodne i bezprawne postępowanie organu podtrzymała żądanie jego ukarania.
Do sprawy przystąpił profesjonalny pełnomocnik, który podtrzymał stanowisko prezentowane w osobistej skardze strony i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał przybliżony wyżej tok sprawy i stanowiska stron sporu sądowego wyjaśniając przy tym, że żądanymi dziennikami budowy nie dysponował ze względu na obowiązek ich niezwłocznego – po zakończeniu budowy – zwrotu inwestorowi.
Odnosząc się do kwestii odmowy wglądu do oryginałów pozwoleń na budowę organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Odwołał się do uzasadnienia wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 700/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "nie ma podstaw do przyjęcia, że informacja publiczna może być zawarta jedynie w oryginale dokumentu. Informacje publiczna stanowi m.in. treść aktu administracyjnego i innego rozstrzygnięcia. Udostępnieniu podlegać może zatem także kopia aktu administracyjnego (...)". Wskazał, że w żądanych decyzjach Prezydenta Miasta R. dokonał anonimizacji przy użyciu czarnego markera newralgicznych danych, omówił dane, które zostały zanonimizowane w każdej z decyzji. Wskazał, że z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej lecz poddał je ochronie.
Prywatność osoby fizycznej należy rozumieć szeroko, a jej ograniczenie jako sytuację wyjątkową. Ustawa o ochronie danych osobowych w ogóle zabrania udostępniania danych osobowych takich jak: imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL.
Organ podkreślił, że zarzut przewlekłości i bezczynności jest chybiony, gdyż wniosek został rozpatrzony w terminie 9 dni od daty wpływu, a żądane i posiadane dokumenty zostały wnioskodawczyni udostępnione, co udokumentowano.
Sąd rozdzielił sprawy. W niniejszym postępowaniu rozpatrywana jest skarga na bezczynność organu. Natomiast w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 107/18 odrzucił skargę ze względu na nieuiszczenie wpisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.
Skarga dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. Strona wnioskiem z dnia 20 lutego 2018 r. żądała udostępnienia w formie wglądu w siedzibie organu czterech oryginałów decyzji o pozwoleniach na budowę wraz z dziennikami budowy oraz dwóch oryginałów projektów zagospodarowania terenu będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę. W terminie ustawowym (pismo z dnia 1 marca 2018 r.) organ zaoferował udostępnienie do wglądu ww. oryginałów projektów zagospodarowania terenu oraz zanonimizowanych w zakresie stron postępowania kopii decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takiego udostępnienia do wglądu doszło w dniu 16 marca 2018 r. (w terminie uzgodnionym przez stronę z organem). Co do objętych wnioskiem dzienników budowy organ poinformował w terminie ustawowym, że nie jest w posiadaniu tych dokumentów.
Strona zarzuciła organowi bezczynność ze względu na nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z zakresem wskazanym we wniosku. Akcentowała, iż nie godzi się na udostępnienie zanonimizowanych kopii pozwoleń na budowę, gdyż żądała oryginałów, a odmowa udostępnienia winna przybrać postać decyzji administracyjnej. Organ wywodził, że dopuszczalne jest udostępnienie kopii dokumentu, a dokonana anonimizacja w zakresie danych stron postępowania, będących jednocześnie osobami fizycznymi stanowi wynikającą z przepisów prawa ochronę prywatności tych osób.
Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.
Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy) – co nota bene nie było sporne. Bezsporne było również zakwalifikowanie żądanej informacji do informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy: danych publicznych, w tym – treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności – treści aktów administracyjnych.
Sąd stwierdza, że organ nie pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. (przesłanego w formie elektronicznej) w zakresie udostępnienia żądanych oryginałów projektów zagospodarowania terenu, gdyż w terminie ustawowym (pismo z dnia 1 marca 2018 r.) zaoferował postulowany wgląd do tych dokumentów, prosząc o telefoniczne uzgodnienie terminu udostępnienia. Wobec niemożności doręczenia pisma w dniu 2 marca 2018 r. zostało ono awizowane i odebrane fizycznie w dniu 7 marca 2018 r. Termin 14-dniowy został zachowany, gdyż organ nadał pismo w dniu 1 marca 2018 r., a termin upływał w dniu 6 marca 2018 r. Data faktycznego odbioru pisma z dnia 1 marca 2018 r. jest bez znaczenia dla oceny terminowości działania organu. W uzgodnionym terminie (16 marca 2018 r.) doszło do udostępnienia zgodnie z wnioskiem.
Z analogicznym dochowaniem terminu organ załatwił również wniosek w części dotyczącej udostępnienia dzienników budowy. W piśmie z dnia 1 marca 2018 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wskazał, że wynika to z okoliczności, iż zgodnie z art. 57 ust. 8 Prawa budowlanego dzienniki budowy są zwracane niezwłocznie inwestorowi po zakończeniu budowy. Tym samym zachowano również właściwą formę załatwienia żądania w postaci pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje.
W opisanym wyżej zakresie organ nie pozostawał w bezczynności.
Inaczej sytuacja wygląda co do udostępnienia żądanych decyzji w sprawie pozwoleń na budowę. Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że strona domagała się udostępnienia do wglądu oryginałów; natomiast organ – co prawda z zachowaniem terminu ustawowego - ale udostępnił kopie zanonimizowane w zakresie danych stron postępowania. Tym samym nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedstawione Sądowi akta postępowania, a także treść skargi pozwalają przyjąć, iż organ – również w aktualnie analizowanym zakresie - nie pozostawał w "milczeniu" lecz udzielił wnioskodawcy informacji publicznej. Kwestią sporną była natomiast zawartość tej informacji. Skarżąca twierdziła, iż nie udostępniono jej wnioskowanej informacji, gdyż nie udostępniono oryginałów decyzji. Adresat wniosku dokonał bowiem ograniczenia zawartości udostępnionej dokumentacji zaciemniając w niej (anonimizując) niektóre dane. Organ natomiast uznał, iż udostępnienie informacji publicznej, w której zanonimizowano dane osobowe osób fizycznych nie stanowi o bezczynności organu.
Pojęcie anonimizacji nie posiada na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej definicji. Nie została ona stworzona również na potrzeby ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, iż jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych.
Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zwracał także uwagę, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (zob. wyrok z 20 listopada 2002 r., K 41/02; OTK ZU nr 6A/2002, poz. 83, oraz wyrok z 19 lutego 2002 r., U 3/01; OTK ZU nr 1/A/2002.
Co do zasady w sytuacji, gdy organ nie udostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy (ochronę prywatności osoby fizycznej), aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa; pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna.
Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w judykaturze, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.
Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy jest jednak konieczne w przypadku, gdy istotę żądanej informacji stanowi ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2267/12; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu tylko wtedy, gdy ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 115/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd akceptując prezentowane wyżej poglądy judykatury stwierdza, że strona jednoznacznie we wniosku o udzielenie informacji publicznej akcentowała okoliczność, iż żąda udostępnienia oryginałów pozwoleń na budowę (wytłuszczenie w tekście). Oryginał decyzji administracyjnej obejmuje zarówno stronę przedmiotową, jak i podmiotową rozstrzygnięcia. Dane dotyczące stron postępowania są elementem decyzji. Usunięcie tych danych stanowi ingerencję w zakres wniosku i godzi w istotę żądanej informacji. Informacja udostępniona z tak istotnym pominięciem w zakresie podmiotowym nie jest informacją żądaną.
Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wskazuje, iż co do zasady możliwe jest udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, ze skutkiem uchronienia się przed zarzutem bezczynności, ale jedynie w przypadku, gdy treść wniosku nie precyzuje jednoznacznie, że istotą żądania jest uzyskanie oryginału.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania organ nie udostępnił żądanej informacji w postaci oryginałów czterech pozwoleń na budowę, a udostępnienie zanonimizowanych kopii nie odpowiadało żądaniu wniosku i godziło w istotę żądania. Bezspornie nie podjął przy tym alternatywnych działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego; w szczególności w postaci wydania decyzji o odmowie udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Tym samym organ znajdował się w stanie bezczynności.
Celem postępowania jest usunięcie stanu bezczynności, jeżeli istnieje on w dacie wyrokowania. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni. Sąd w tym miejscu nie przesądza sposobu załatwienia - gdyż nie jest uprawniony do przesądzenia merytorycznej treści aktu czy czynności - ograniczając się do wskazania organowi, że zobowiązanie to należy wykonać z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wiążącej oceny prawnej.
Wobec stwierdzenia wyżej opisanej bezczynności należy dokonać oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; wszystkie orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że organ zareagował na wniosek z 20 lutego 2018 r. w terminie ustawowym, w części załatwił ten wniosek zgodnie z prawem; natomiast dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia części żądania ze względu na ocenę, że w sprawie zachodzi konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, którą należy zapewnić poprzez anonimizację pozwoleń na budowę. Bezczynność w rozpoznaniu części wniosku nie wynikała więc z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z wadliwości interpretacji obowiązujących przepisów prawnych. Bezpodstawnie bowiem przyjęto dopuszczalność anonimizacji. Wadliwość odkodowania przepisów prawnych, na dodatek wymagających dokonania ocen, nie daje podstaw do kwalifikowania działań organu jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma podstaw do ich klasyfikowania jako oczywiście nieracjonalnych czy nasyconych złą wolą.
Nie doszło bowiem do bezpodstawnego uchylenia się od wykonania obowiązku ustawowego, lecz do nieprawidłowego zidentyfikowania zakresu tego obowiązku i właściwego sposobu jego wykonania. Z tych względów w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sytuacji Sąd – wbrew żądaniu skargi - nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. W przypadku, gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa właściwym i wystarczającym sposobem zapewnienia stanu zgodności z prawem jest zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w wyznaczonym terminie. Stan bezczynności, który nie jest wynikiem złej woli czy efektem lekceważenia prawa winien zostać usunięty, ale brak podstaw do karania organu. W tym zakresie skarga została oddalona.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.