Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku Z. B. z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...]r. przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od [...]r. Z. B. odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. podnosząc, że faktycznie wniosek o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w miesiącu [...]r., a zatem należy się jej zasiłek za [...] i [...]. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało (decyzja z dnia [...]r. [...]), iż w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej z daty [...]r., zaś zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych prawo do tych świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do wpłaty skarżącej zasiłku za miesiące [...] i [...].
Na tą decyzję ostateczną Z. B. nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skierowała jednak pismo do Wojewody Ś., w którym przedstawiła swoja sprawę zarzucając pracownikom ośrodka pomocy społecznej, iż błędnie w [...]r. poformowali ją o konieczności uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy było to zbędne, a to wobec faktu, że [...]r. miała ukończyć [...] lat, który to wiek dawał jej prawo do zasiłku bez konieczności uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podniosła także, że spowodowało to przesunięcie wypłaty zasiłku na miesiąc [...]roku.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego a trybie art. 22 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Ś. Urzędu Wojewódzkiego poinformował Z. B., iż nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Skoro bowiem wniosek złożono dopiero w [...]r., to zgodnie z obowiązującymi przepisami od tego miesiąca należy się zasiłek pielęgnacyjny, zaś samo osiągnięcie wieku [...] lat nie stanowi podstawy do jego przyznania. W odpowiedzi na kolejne pismo skarżącej Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego podkreślił, że wniosek z [...]r. jest jedynym wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a za takowy nie może zostać uznany wniosek złożony w dniu [...]r. do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B. opisała po raz wtóry swoją sprawę i podniosła, iż fakt złożenia przez nią wniosku dopiero w dniu [...]r. wynikał z celowego, błędnego poinformowania ją przez sekretarkę o konieczności uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniła, iż domaga się wypłaty zasiłku za miesiąc [...] i [...], albowiem już [...]r. ukończyła [...] lat, co przesądza o jej uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego od [...]r.
Wezwana do określenia organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy oraz wskazania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, którą chce zaskarżyć nadesłała pismo procesowe, z którego wynika, iż jej zamiarem było złożenie skargi na bezczynność Wojewody Ś., w sprawie wyrównania zaległych świadczeń pielęgnacyjnych za miesiąc [...] i [...]r.
W odpowiedzi na skargę opisano przebieg postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz prowadzone w trybie nadzoru postępowanie wyjaśniające. Podniesiono, iż prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skoro zaś skarżąca złożyła wniosek w dniu [...]r., to prawidłowo organ przyznał jej zasiłek od tego miesiąca. Brak – zdaniem Wojewody – podstaw do uznania, że wniosek ten złożono w lutym, skoro nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego ten fakt. Nie sposób również przyjąć, że złożenie wniosku w maju było przyczyną celowej, błędnej informacji urzędnika. Jak bowiem wynika z wyjaśnień Dyrektora Ośrodka informację przekazał pracownik sekretariatu, osobie występującej w imieniu Z. B. Informacja ta była prawidłowa, obejmowała jednak wyłącznie ogólne przesłanki przyznania zasiłku (nie zaś wskazówki dotyczące przypadku skarżącej) i przez to mogła zostać źle zrozumiana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Analizując materię sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga w niej rozpoznawana jest niedopuszczalna. Stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, która jest kontrolą pod względem zgodności z prawem. Może ona objąć działania, a więc zarówno czynienie, jak i zaniechanie, organów administracji w sprawach publicznoprawnych. Z kolei jak głosi art.3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, do jakich – wedle określenia skarżącej – należy skarga zarejestrowana w niniejszej sprawie, dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art.3 §2 pkt 1-4. Są to sprawy, które organy załatwiają poprzez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wreszcie innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zatem zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne zasadniczo wyłącznie w zakresie, w jakim organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Nadto w przypadku bezczynności jedynie w zakresie, w jakim organy te byłyby zobowiązane do wydania jednego ze wskazanych powyżej aktów. Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany.
Tymczasem będąca przedmiotem skargi materia i podniesione w niej zarzuty nie wywołały wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ musiałby wydać takie rozstrzygnięcie. Zadania wojewody określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej obejmują nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, w tym standardy opieki i wychowania, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami.
Regulacja ta nie oznacza jednak dowolności tego organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania na żądanie strony. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy pisma skarżącej kierowane do Wojewody Ś. zobowiązywały organ do podjęcia czynności z urzędu w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej.
Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do konkluzji, iż takie pisma klientów ośrodków pomocy społecznej nie obligują organu do podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia kontroli w sprawie. Pisma te mają bowiem walor "sygnału w sprawie", który Wojewoda może brać pod uwagę realizując swoje uprawnienia w zakresie nadzoru. Zatem organ nie był zobligowany do podjęcia postępowania, które prowadziłoby do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych zatem względów skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Na marginesie należy wskazać, iż pisma skarżącej odniosły choćby i ten skutek, że opierając się na tych sygnalizacjach organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia nieprawidłowości. w sprawie przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. O wynikach tychże działań organ poinformował skarżącą.
Gdyby nawet uznać, że pisma Z. B. kierowane do Wojewody Ś. stanowią skargi na działalność Dyrektora MOPS w C. złożone w trybie art. 229 kpa, to zainicjowane przez nie postępowanie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sprawy skargowe nie należą bowiem do zakresu działania sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania.
Stanowisko judykatury jest w tym przedmiocie utrwalone: por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1999r. sygn.akt. III SAB 7/99, ONSA 2001, z.1, p.27, z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03, nie publ; z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01, nie publ; z dnia 23 lipca 2001r., sygn.akt. II SAB 213/00 nie publ; z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn.akt I SA 2668/00 nie publ; z dnia 18 lutego 1997r., sygn.akt III SAB 1/97, nie publ., a także postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 3294/03 i z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04.
Marginalnie godzi się zwrócić uwagę na niewyczerpanie trybu zastrzeżonego dla składania skarg na bezczynność organów. Zgodnie bowiem z art. 52 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast w myśl § 2. tegoż przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednym z takich środków jest zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Skarżąca zaś, jeśli uznała, że Wojewoda Ś. pozostawał bezczynny w jej sprawie winna była takie zażalenie złożyć. Nie uczyniła jednak tego, co oznacza, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka formalnoprawna określona w art.52§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Oceniając dopuszczalność skargi, należy także zważyć, iż w sprawie Z. B. zapadła w dniu [...]r. ostateczna decyzja utrzymująca w mocy opisaną wstępnie decyzję organu pierwszej instancji. Kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia mogła ona zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego, a w skardze podnieść swoje zarzuty i opisać okoliczności sprawy. Skoro – pomimo prawidłowego pouczenia - nie uczyniła tego, przeto decyzja ta nie może zostać poddana kontroli tut. Sądu w niniejszej sprawie, także w podnoszonym obecnie w skardze aspekcie.
Z tych wszystkich przyczyn, skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała odrzuceniu.