Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 maja 2017 r. M.P. (dalej: "skarżący" lub "strona") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy O. polegającą na nieprzekazaniu odwołania od wydanej przez ten organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zarzucając naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") w związku z art. 133 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "k.p.a.") skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy O. do podjęcia czynności przekazania odwołania z 21 lutego 2017 r. do organu odwoławczego; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z 3 listopada 2016 r., zmodyfikowanym w dniu 14 lutego 2017 r., domagał się udostępnienia wszystkich zarejestrowanych w rejestrze poczty przychodzącej wniosków z zakresu informacji publicznej, począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia rozpatrzenia wniosku z podaniem daty wpływu wniosku, zakresu wnioskowanych informacji oraz udzielonej przez urząd odpowiedzi. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy O. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Od tej decyzji złożył odwołanie za pośrednictwem systemu ePUAP w dniu 21 lutego 2017 r., jednakże do chwili obecnej nie zostało ono przekazane do SKO w K. Dalej wskazał, że 19 kwietnia 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, na co 27 kwietnia 2017 r. otrzymał pismo z wyjaśnieniem, że odwołanie nie zostało doręczone organowi oraz że złożono zapytanie do platformy ePUAP celem zweryfikowania przyczyn tego stanu rzeczy.
Skarżący zaznaczył także, że w dniu 19 kwietnia 2017 r. osobiście udał się do Urzędu Gminy, celem wyjaśnienia sytuacji oraz pozostawienia urzędowego poświadczenia przedłożenia (dalej: "UPP") i pomimo tego do chwili obecnej nie otrzymał żadnej informacji ze strony organu. Zdaniem skarżącego brak przekazania odwołania przez organ I instancji powoduje powstanie bezczynności, bowiem termin na przekazanie odwołania należy liczyć od dnia 21 lutego 2017 r., co potwierdza informacja zawarta w UPP. Natomiast NSA w wyroku z 22 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 2137/15) wyjaśnił, że doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W takim przypadku przewiduje się bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia.
Oznacza to, że taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenia dokumentu. Wobec tego skarżący stwierdził, że organ zaniechał obowiązku ustawowego przekazania środka odwoławczego do SKO w K., co skutkuje zarzutem bezczynności. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem pomimo wykazania woli pozasądowego załatwienia sprawy w Urzędzie Gminy O., organ nie "przejawił chęci podjęcia jakiejkolwiek czynności, celem zagwarantowania prawidłowej ścieżki postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej".
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. (dalej organ) wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. Wskazał, że w dniu 14 lutego 2017 r. stronie została doręczona za pośrednictwem operatora publicznego decyzja nr [...]. Z treści pisma z 19 kwietnia 2017 r. zatytułowanego "Inne pismo – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" złożonego przez skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP, powzięto informację, że od ww. decyzji wniósł on odwołanie za pośrednictwem systemu ePUAP w dniu 21 lutego 2017 r. Jednocześnie do opisanego wyżej pisma jego autor dołączył pismo przewodnie w dacie 21 luty 2017 r., zatytułowane "Odwołanie do SKO w K.", podpisane elektronicznie i wysłane za pośrednictwem ePUAP, zawierające informację, że w załączeniu przesyła podpisane elektronicznie odwołanie od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...]r. Po otrzymaniu pisma ustalono, że odwołanie złożone za pośrednictwem ePUAP nie dotarło do Urzędu Gminy, a zatem nie został doręczony dokument zatytułowany "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy O." w dniu 21 lutego br. ani w dniach następnych.
Do organu gminy dotarły jedynie ww. pisma skarżącego bez załącznika, jakim miało być odwołanie do SKO. Ponadto skierowano reklamację do platformy ePUAP z zapytaniem o przyczynę nieotrzymania pisma o identyfikatorze dokumentu [...]. O powyższym pismem z 25 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem ePUAP poinformowano skarżącego.
W następstwie korespondencji reklamacyjnej w dniu 11 maja 2017 r. operator przekazał Urzędowi Gminy informację o błędzie w systemie zewnętrznym odbiorcy, a w dniu 22 maja 2017 r. poinformował, że najbardziej prawdopodobną przyczyną problemów z komunikacją w trakcie doręczenia przedmiotowego wniosku był backup bazy danych całej platformy SEKAP współpracującej z platformą e-PUAP, który bardzo negatywnie wpłynął na mechanizmy integrujące z ePUAP i doprowadził do utracenia przekazywanych wniosków. Jednocześnie operator podniósł, że 21 lutego 2017 r. odnotowano zgłoszenia od innych partnerów SEKAP (innych urzędów korzystających z platformy SEKAP) dotyczących błędnego przekazywania i doręczania wniosków elektronicznych pomiędzy SEKAP - ePUAP.
W tych okolicznościach organ uznał, że zawarty w skardze zarzut bezczynności jest całkowicie chybiony, gdyż nie było możliwości przekazania odwołania ze względu na brak tego dokumentu, który nie wpłynął do Urzędu. Organ uznał więc, że nie występuje żadna podstawa faktyczna ani prawna do uznania zasadności żądań skarżącego zawartych w pkt 1 do 3 jego skargi. W ocenie organu po otrzymaniu pisma z dnia 25 kwietnia 2017 r. autor skargi mógł nadesłać ponownie treść tego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, z czego jednak nie skorzystał. Wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oceniono jako "nacechowane ze strony autora skargi dużym ładunkiem złej woli". Podkreślono, że bezczynność nie istniała i nie istnieje wobec braku skutecznego doręczenia odwołania.
Skarżący w piśmie z dnia 13 czerwca 2017r. podtrzymał skargę. Odnosząc się do twierdzeń organu podał, że w dniu 19 kwietnia 2017 r. sekretarz gminy nie wykazała żadnego zainteresowania kopią odwołania, poprosiła tylko o udostępnienie UPP.
W odpowiedzi organ nadesłał oświadczenie Sekretarza Gminy, że skarżący podczas pobytu w Urzędzie Gminy O. okazał jedynie pismo przewodnie wraz z dokumentem przesłania w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP. Powyższe potwierdzono również w piśmie z dnia 10 sierpnia 2017 r. gdzie wskazano, że dokumenty tj. pismo przewodnie i UPP zostały dołączone do "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", które skarżący przesłał również w dniu 19 kwietnia 2017 r. jako do całości sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie wykonania obowiązku przesłania odwołania określonego w art. 133 k.p.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przedmiotowa regulacja został dodana na skutek nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16, wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a. służy skarga po uprzednim wykorzystaniu środka zaskarżenia przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku.
Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Analiza akt sprawy upoważnia jednocześnie do stwierdzenia, że w sprawie został spełniony warunek formalny w postaci wyczerpania środków zaskarżenia o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., albowiem przed wniesieniem skargi do sądu skarżący w dniu 19 kwietnia 2017 r. wezwał organ do przekazania odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Przy czym termin określony w tym przepisie nie ma zastosowania bowiem skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.
Przechodząc zatem do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czy podjęcia stosownej czynności.
W rozpoznawanej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy O. odmówił M.P. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wszystkich zarejestrowanych w rejestrze poczty przychodzącej wniosków z zakresu informacji publicznej począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 14 lutego 2017 r. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Wskazana decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Wójta Gminy O. w terminie 14 dni od jej otrzymania. Z akt wynika, że w dniu 21 lutego 2017 r., M.P. skierował do organu pismo zatytułowane "Odwołanie do SKO w K.", opatrzone podpisem elektronicznym i wysłane za pośrednictwem ePUAP, co potwierdza Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia. W treści tego pisma strona wskazała, że w załączeniu przesyła odwołanie od decyzji Nr [...] Wójta Gminy O. z dnia [...]r.
Jak stanowi § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 971) doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczna skrzynkę podawczą. W takim wypadku § 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduj bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia. Oznacza to, że taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenie dokumentu, zatem gwarantuje dotarcie go do adresata, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu.
Skarżący wykazał poświadczeniem przedłożenia, że wystosował do organu odwołanie, a tym samym wykazał jego doręczenie. W związku z tym istotne było kiedy pismo to dotarło do organu i czy wywołało odpowiednią reakcję.
Jak bowiem stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. W związku z tym Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 501-502) Organ I instancji nie jest natomiast uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia.
Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności bądź terminowości wniesienia odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 k.p.a.
Z oświadczeń organu wynika, że w dniu 21 lutego 2017 r. nie wpłynęło pismo skarżącego zwane "odwołanie od decyzji SKO w K." wraz z załącznikiem. O jego wniesieniu organ dowiedział się dopiero w wystosowanym przez stronę w dniu 19 kwietnia 2017 r. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do którego skarżący dołączył ww. pismo wraz z poświadczeniem przedłożenia, na podstawie którego wykazał jego doręczenie.
W związku z tym od 19 kwietnia organ faktycznie dysponował pismem z 21 lutego 2017 r. określonym jako "odwołanie do SKO w K.", opatrzonym podpisem elektronicznym, w którym jednocześnie wskazany został numer decyzji, data jej wydania oraz organ, który ją wydał. Powyższe elementy zawarte w ww. piśmie, a w szczególności jego nazwa, oraz że zostało one wniesione w terminie do wniesienia odwołania kwalifikowało je jako odwołanie. Natomiast załącznik do tego pisma mógł stanowić jego uzupełnienie poprzez nadanie odwołaniu określonej treści jak np. zarzuty oraz uzasadnienie na ich oparcie, jednakże jego brak nie dyskwalifikuje samego pisma jako odwołania.
Należy wskazać, że zgodnie z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą ograniczonego formalizmu podanie, do którego zalicza się także odwołanie, powinno zawierać co najmniej: wskazanie osoby, od której pochodzi, wskazanie jej adresu, żądanie oraz podpis (art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast braki w zakresie wskazanych elementów podlegają usunięciu, poprzez wezwanie do ich uzupełnienia.
Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że co najmniej od 19 kwietnia 2017 r. zaczął biec termin do przekazania tego odwołania do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy oraz korespondencją kierowaną do operatora ePUAP dotyczącą przyczyn nieotrzymania odwołania w dniu 21 lutego 2017 r. Natomiast Wójt Gminy O. nie dopełnił tej czynności błędnie uznając, że strona ponownie mogła nadesłać treść odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia, gdyż zgodnie z art. 134 k.p.a. właściwym organem w tym zakresie jest wyłącznie organ odwoławczy. Do czynności organu odwoławczego należy również badanie wymagań formalnych wniesienia odwołania, w tym wymagań co do jego treści. Oznacza to, że tylko ten organ może podjąć inne czynności związane z wniesionym odwołaniem, jak. np. wzywać do uzupełnienia braków formalnych odwołania, czy jego uzupełnienia, a w konsekwencji pozostawić odwołanie bez rozpoznania (jak wyżej B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz str. 502-506). Rolą organu I instancji jest bowiem wyłącznie przekazanie odwołania w ustawowym siedmiodniowym terminie od dnia jego wpływu. Skoro organ czynności tej w terminie nie dokonał, to zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało stwierdzić, że pozostawał w bezczynności. W konsekwencji zaistniała konieczność zobowiązania organu do przekazania odwołania w terminie ustawowym liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 2 P.p.s.a.).
W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że organ działał w błędnym przeświadczeniu, że brak dołączenia do pisma z dnia 21 lutego 2017 r., załącznika, które miało zawierać treść odwołania oraz brak wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie dawało podstaw do przekazania tego pisma organowi odwoławczemu. Zatem nie można uznać, aby bezczynność ta przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.