Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) polegająca na braku czynności procesowych w sprawie uregulowania stosunku pracy służbowego G.C., [...] (dalej także funkcjonariusz, strona), po wejściu w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej także jako "pwKAS").
Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń.
Pismem z 30 maja 2017 r. strona wezwała DIAS do przedłożenia propozycji zatrudnienia. Podniosła w nim, że nie otrzymała propozycji zatrudnienia, co w jej ocenie stanowi "przejaw dyskryminacji" wobec jej wieku. Nadto zaznaczyła, że przebieg jej [...] letniej służby był dotychczas oceniany dobrze, ma wykształcenie wyższe administracyjne a także wyraża wolę pełnienia służby w dalszym ciągu.
W odpowiedzi z [...] r., znak sprawy: [...] organ poinformował funkcjonariusza, że nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż w ramach przepisów ustawy wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej mocą art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Równocześnie poinformowano stronę, że miejscem wykonywania obowiązków do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego będzie [...]w K. Uposażenie oraz stanowisko pozostają bez zmian.
Pismem z 14 czerwca 2017 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa zarzucając naruszenie art. 167 ust. 7 pwKAS poprzez błędną jego wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, polegającą na braku przedstawienia jej propozycji służby, albowiem - jak zaznaczyła - w jej ocenie przepis ten nakłada na organ prawny obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby czego dowodzi zawarty w nim zwrot "składają".
Pismem z [...] r. organ poinformował stronę, że w piśmie poprzedzającym wezwanie, czyli w piśmie z [...] r., wskazano, że nie otrzymała propozycji służby i jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zakwestionował zachowanie organu wobec jego stosunku służbowego po zmianach legislacyjnych wprowadzonych pwKAS, zarzucając mu:
po pierwsze - naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i art 7 i art. 60 Konstytucji poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu mnie z służby w formie pisma informującego o wygaśnięciu służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do mojego zwolnienia i tzw. "wygaszenia" albowiem w myśl przepisów art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przeprowadzenie takiego procesu "wygaszenia" nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki z art. 144, 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej dające podstawę do jego zwolnienia z służby, po drugie - nieważność procesu wygaszającego jego stosunek służbowy bez decyzji wobec niezgodności z Konstytucją zwłaszcza, że sformułowane w art. 165 ust. 7 pwKAS przesłanki są niepełne, nieostre i nie dające się obiektywnie sprawdzić (zweryfikować) oraz - jak określił autor skargi - "z bardzo daleko idącej tzw. "ostrożności procesowej" po trzecie - obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to:
- a) art. 138 § 1 w zw. z art. u art. 80 i 107 § 3 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) poprzez brak nadania "wydanej decyzji" odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia mojego wezwania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego z sformułowanych w wezwaniu zarzutów),
- b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa poprzez brak udziału strony w postępowaniu w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się w sprawie i końcowe zapoznania z materiałami sprawy (w tym uniemożliwienie złożenia wniosków i dowodów).
W jej motywach szczegółowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych, podnosząc przy tym, że służbę zaczął pełnić w Służbie Celnej w dniu [...]1991 r. Do [...] 2017 r. pełnił służbę w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu [...]. W dniu 21 lutego 2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu [...]. Z upływem dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji służby "będącą w istocie decyzją o zwolnieniu" go z służby.
W dniach 30 maja oraz 14 czerwca 2017 r. dwukrotnie wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach do przedłożenia propozycji służby oraz usunięcia naruszenia prawa. W dniu 14 czerwca 2017 r. skierował pismo do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z prośbą o interwencje. Odpowiedź na pierwsze wezwanie dostał w dniu [...] r. w formie pisma z dnia [...]r. o numerze [...] które stało się przedmiotem zaskarżenia uznając, że w istocie stanowi ono decyzję administracyjną o zwolnieniu z służby. Podniósł, że odpowiedzi na drugie wezwanie nie otrzymał do dnia kierowania skargi.
W dalszej kolejności zaznaczył, że odpowiedź na pismo do Szefa KAS otrzymał w dniu 6 lipca 2017 r. pismem datowanym na [...] r. nr [...]r., w którym wyjaśniono, że decyzja dyrektora izby nie podlega zarówno kontroli instancyjnej jak i sądowej, które jest w istocie odpowiedzią na zażalenie.
Jego zdaniem brak propozycji służby ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bezpośrednio wpływa na jego status jako funkcjonariusza albowiem zwalnia go ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza.
Wskazując na stosunek służbowy łączący go z organem w ramach pełnienia służby w organach celnych podniósł, że otrzymał mianowanie do służby a zatem podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Odwołując się do orzecznictwa przytoczył fragmenty z wybranych orzeczeń, w tym: wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2689/12, z 12 marca 2002, sygn. akt II SA 2154/01, z 01 lipca 2011 r., Sygn. akt OSK 199/11, a także postanowienia NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.
W jego ocenie zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Stanowisko takie - jak wskazał - wyrażane jest także w literaturze przedmiotu, wskazując na monografie T. Kuczyńskiego, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17.
Równocześnie zaakcentował, że w wyrokach NSA z 3 stycznia 2014 r. oraz 14 stycznia 2014 roku NSA zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również zwolnienie z służby powinno mieć charakter decyzji administracyjnej.
Jednocześnie skarżący stwierdził, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 Kpa. Na poparcie tego poglądu przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podnoszono, że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa - tak: wyrok SN z 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; teza pierwsza wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, wyrok NSA z 12 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 962/98, wyrok NSA z 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SAB 34/01, wyrok NSA z 30 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 2201/99.
Ponadto podkreślił, że dotychczas nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy z służby poprzez wygaszanie stosunku służbowego funkcjonariusza nadanego mu aktem mianowania, nie dając propozycji dalszej służby a następnie na wezwanie funkcjonariusza o zaprzestanie naruszania prawa, informując go o tym zwykłym pismem nie mającym formy decyzji administracyjnej. W jego ocenie z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Odnośnie do nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują m.in. "wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny", a standard ten wymagany jest zwłaszcza gdy chodzi o ochronę praw i wolności".
Jego zdaniem ustawodawca w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS w istocie (wbrew swoim chęciom czy intencjom) nie zapisał w ogóle prawnej możliwości zwolnienia funkcjonariuszy. Cytując poszczególne regulacje prawne, w tym art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wyeksponował, że unormowano w nim, że:
po pierwsze - w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, po drugie - zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno- Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. W jego opinii zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy.
Dokonując wykładni językowej art. 165 ust. 3 pwKAS wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "albo" wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Podkreślił, iż dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle tego przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej,(...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS".
Jednocześnie podkreślił, iż w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując iż "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania Regulacja zawarta w ust. 7 i ust. 3 jest tożsama co do zwrotów: "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w KAS.
Innymi słowy - organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Zaakcentował, że gdyby ustawodawca "chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy (tak samo w drugiej części zdania, byłoby: określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby)".
Argumentując wskazał, że za powyżej prezentowaną wykładnią przemawia również treść art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, który stanowi, że: stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jego zdaniem wynika z niego rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy.
Na zakończenie stwierdził, że z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną (vide: por. wyrok z 11 lipca 2000 r., sygn. K. 30/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 145,czy też wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, wyrok TK z 5 listopada 1997 r.,sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Nie respektowanie zasady równości - na co zwrócił uwagę - oznacza w istocie dyskryminację.
Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych decyzji - nie ma odpowiedniego kształtu i charakteru. Nie ma elementu decyzyjnego, nie ma podziału na sentencję decyzji i uzasadnienie. Treść tekstu, którą można ewentualnie potraktować jako uzasadnienie jest ogólnikowa, lakoniczna i w ogóle nie zawiera dokładnego ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów odwołania, nie tłumaczy również dokładnie powodów nieuwzględnienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie. Po przedstawieniu, w porządku historycznym, przebiegu służby strony i toku podejmowanych czynności po piśmie skarżącego z 30 maja 2017 r., zgodnych z przytoczonymi powyżej odniósł się do regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. W tych ramach organ odnotował, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia. Brzmienie cytowanego przepisu art. 165 ust. 7 wskazuje, że ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji podległym pracownikom i funkcjonariuszom.
Celem nadrzędnym pracodawcy przy realizacji tego procesu było zapewnienie prawidłowego wdrożenia Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach był uprawniony do przyjęcia założeń wdrożenia, co wiązało się również z wyodrębnieniem grupy funkcjonariuszy i pracowników cywilnych, którym propozycje zatrudnienia lub służby nie zostaną złożone. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach jako kierownik jednostki organizacyjnej odpowiadając za prawidłowe funkcjonowanie podległej mu Izby, posiadał suwerenne prawo do decydowania o doborze kadr, które dają gwarancje prawidłowej realizacji zadań nałożonych na wskazaną jednostkę. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pozbawiony będzie wpływu na obsadę kadrową instytucji, którą zarządza i za funkcjonowanie której ponosi odpowiedzialność.
Jednocześnie zauważył, że nie złożenie w ogóle propozycji pracy/służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: Ppsa), nie jest to również inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS nie stanowi bowiem wykonywania władzy publicznej przez organ administracyjny, z tego tez względu w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowanie art. 3 § 2 pkt. 8 Ppsa.
Zdaniem organu nie złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby w formie decyzji administracyjnej stanowiłoby niewątpliwie naruszenie art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawa z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazała na taki sposób informowania o nie złożeniu propozycji, tym samym zastosowanie decyzji stanowiłoby rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejącą w ustawie formę prawną. Skoro więc nie złożenie w ogóle propozycji pracy/służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 2 i 3 Ppsa, nie jest to również inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, to nie mają zastosowania zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym w jego ocenie chybione są zarzuty skarżącego o naruszeniu art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i 107 Kpa, a także art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa.
Zaznaczył, że nie naruszył przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a w szczególności art. 165 ust 7, który to przepis umożliwiał podjęcie przez podmioty tam wskazane suwerennych decyzji co do osób, którym propozycje pracy lub służby nie zostaną złożone. Odnosząc się do naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Podkreślił, że zwrot "odpowiednio" oznacza, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych.
Wyraz "odpowiednio" porządkuje więc kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Zaakcentował przy tym, iż niezależnie od powyższego bez znaczenia jest przedmiotowy wywód dla sytuacji faktycznej, w jakiej pozostaje skarżący, któremu nie przedłożono ani propozycji pracy, ani propozycji służby.
Na zakończenie podniósł, że "Konstytucyjna formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną, i nie jest tożsama z pojęciem identyczności (Bogusław Banaszak PPiA.2004.59.7 Zasada równouprawnienia płci w Polsce Teza nr 3 LEX 108695/3)".
W jego opinii podnoszenie przez skarżącego argumentu o naruszeniu względem niego art. 32 Konstytucji jest w jego sytuacji niezasadne, gdyż należałoby dokonywać porównania w analogicznych grupach funkcjonariusz/pracowników. Wyjaśnił, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dawała możliwość wyodrębnienia grupy osób, które nie otrzymają żadnej propozycji i w takiej grupie znalazł się skarżący. Nie ma zatem podstaw do tego, aby porównywać jego sytuację z funkcjonariuszami/pracownikami, którzy otrzymali propozycję pracy bądź służby.
W związku z tym organ wniósł o odrzucenie skargi strony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej.
Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi i argumentów przytoczonych na ich poparcie, ich wieloaspektowość ale i wielokierunkowość skarżonego zachowania organu Sąd wezwał stronę o sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Pismem datowanym na 22 grudnia 2017 r. strona wskazała, że podtrzymuje skargę, wyjaśniając, iż skarży "milczenie" organu wobec braku przedstawienia propozycji służby. Na rozprawie w dniu 09 stycznia 2018 r. strona skarżąca oświadczyła, że składa skargę na milczenie organu w zakresie nie wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby.
W tych okolicznościach Sąd zarządził zmianę przedmiotu zakreślenia i postanowił o wykreśleniu jej z repertorium SA i wpisaniu do repertorium na SAB/Gl.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona mocą art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) wykazała, że zaskarżona bezczynność organu wobec stosunku służbowego łączącego stronę i organ, po wprowadzeniu zmian legislacyjnych ustawą z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie odpowiada wymogom prawa.
Stosownie do postanowień art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej.
Z kolei stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie, a w drugiej czy organ dopuścił się bezczynności. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn.
Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast mocą art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa może zostać zaskarżona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.
Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie do przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany był do wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego strony, a wobec jej nie wydania pozostaje w bezczynności, czy wprost przeciwnie.
Toteż w pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącego, jednakże mając na uwadze treść pism skarżącego oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełnił służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem - jak słusznie zauważa strona skarżąca - w drodze aktu administracyjnego.
Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek.
Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań, Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej.
Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej. Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że dokonując analizy wygaśnięcia stosunku pracy funkcjonariuszy celnych i powinności organów w tym zakresie niemożna pominąć, że ustawodawca jednoznacznie w ust. 3 art. 170 pwKAS unormował, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei w jego ust. 4 jednoznacznie ustanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3.
W tych okolicznościach poza sporem winno być, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby musi nastąpić po skutecznym doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Tym samym organ właściwy zobowiązany był - mocą art. 170 ust. 4 pwKAS - wydać funkcjonariuszowi decyzję i doręczyć ją stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) o służbie celnej w zw. z art., 159 pkt 3 pwKAS.
W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, że - de facto - nie musiał wydać decyzji o wygaśnięciu stosunku pracy. Przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazują skutków prawnych wygaśnięcia stosunku pracy odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy uchylanej. Tym samym, skoro wygaśnięcie stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1 pwKAS nie stanowi samodzielnie przesłanek utraty prawa do uprawnień nabytych mocą ustawy uchylanej, a wręcz w tym zakresie ustawodawca odsyła do jej uregulowań, to wydanie w tym przedmiocie decyzji jest jedyną prawną formą rozwiązania stosunku służby.
Jednocześnie wobec braku w tym zakresie regulacji nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania, co ziściło się w przedmiotowej sprawie. W obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji.
Zestawiając przy tym przywołane wyżej przepisy art. 170 ust. 1 pwKAS i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, oraz dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa ze względu na art. 170 ust. 1 pwKAS Sąd stwierdza, że w treści tego ostatniego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodził organ, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (stosunku służby). Ustawodawca wskazał bowiem wyłącznie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
W ocenie sądu mając na uwadze zakres regulacji art. 170 ust. 1 i art. 165 ust. 7 pwKAS należy uznać, że przepisy te mają podwójny niejako charakter, i są ze sobą sprzężone następstwem, bowiem przede wszystkim art. 165 ust. 7 ustawy wskazuje organ właściwy do przedstawienia propozycji pracy a w przypadku jej braku uruchamia przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1, co z kolei dowodzi kompetencyjnego charakteru tych norm. Natomiast możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie dla organu, który wg uznania (kryteriów wyłącznie mu znanych, a zatem niepoddajacych się kontroli) sugeruje procesowy ich charakter. W żadnym jednak razie art. 170 ust. 1 pwKAS nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji mocą której wykreowano stosunek służbowy. Zdaniem Sądu z art. 170 ust. 1 pwKAS nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem przepis ten nie formułuje żadnych, poza procesowym, warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania.
Z przepisu tego, co wymaga powtórzenia, wynika jedynie tyle, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:
- 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.
Zatem podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 170 ust. 1 pwKAS, lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. O ile art. 170 ust. 1 pwKAS kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia stosunku służby w sytuacji uznaniu braku przedstawienia propozycji służby, to już z kolei wobec braku zawarcia w nim przesłanek ziszczających o warunku wygaśnięcia stosunku służby nie może samodzielnie tworzyć nowego stosunku prawnego w ramach jednej, ciągłej i niezmiennej sytuacji prawnej z wiążącym, gdyż nie rozwiązanym, stosunkiem prawnym. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że brak propozycji pracy w sytuacji unormowanej w ustawie Przepisy wprowadzające skutkujący wygaśnięciem jest poza jakąkolwiek kontrolą zwłaszcza, że rozwiązanie stosunku służbowego takowej kontroli jest poddane, o czym szerzej powyżej.
Ze względu na treść art. 149 §1a Ppsa sąd miał też obowiązek oceny charakteru bezczynności. Sąd uznał, że nie nosiła ona cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (zob. wyrok z NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14, przypomniany w wyroku WSA w Poznaniu w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/17).
Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający podziela w pełni poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem, a przywołane w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowieniu NSA z 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrokach WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13.
Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście konkretnej sprawy. Powracając na grunt zawisłej wskazani wymaga, że Sąd nie dopatrzył się w cech rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności, bowiem brak czynności organu, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu nie wynikał ze złej jego woli, a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca, na co zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w cytowanym powyżej wyroku – wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę, że jej brak "wygasza" ex lege stosunek służby. Nowa i nieznana instytucja procesowa – stanowi, zdaniem składu orzekającego, swoistego rodzaju usprawiedliwienie bezczynności – co powodowało ocenę, iż przedmiotowa bezczynność nie miała rażącego charakteru.
Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności sąd nie znajdował powodów do nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby bądź rozwiązać ją w sposób zgodny z prawem. W przypadku bowiem przedstawienia propozycji służby stanie się ona mocą art. 169 ust. 4 pwKAS decyzją, od której ewentualnie skarżący będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżący nie przyjął przedłożonej mu propozycji, wówczas organ ten będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi na fakt, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, zatem organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.