Uzasadnienie
W dniu 23 czerwca 2017 r. M.P. przesłał drogą elektroniczną (e-mail) na oficjalny adres urzędu pozyskany ze strony BIP: [...], wniosek skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej.
Powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej wnosił o przesłanie na adres e-mail [...] informacji w zakresie kopii (skanu) protokołu z sesji Rady Miasta i Gminy S. z dnia 22 czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na ten wniosek pismem znak [...] z dnia 07 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi (bez podania daty), która zostanie udzielona po sierpniowej sesji Rady Miejskiej.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. M.P. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy S. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że ze zrozumieniem przyjmuje informacje o wydłużeniu terminu udzielenia informacji ale kwestionuje sposób określenia ostatecznego terminu jako niezgodnego z wolą ustawodawcy, który to w art. 13.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreślił maksymalny termin udzielenia odpowiedzi na wniosek - nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podniósł, iż rzeczony wniosek wpłynął do organu w dniu 23 czerwca 2017 r. 2 miesięczny termin upłynął w dniu 23 sierpnia 2017 r. i mimo upływu maksymalnego terminu organ nie udzielił odpowiedzi przez co pozostaje w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że rzeczony wniosek wpłynął na adres e-mail: [...] z adresu poczty elektronicznej "[...] w dniu 23 czerwca 2017 r. Dnia 07 lipca 2017 r. pismem nr [...] udzielono odpowiedzi, że protokół z sesji (wraz z załącznikami) zostanie udostępniony po zatwierdzeniu go przez Radę Miejską w S. na kolejnej sesji. Ponadto poinformowano także, iż nie zaplanowano posiedzenia Rady Miejskiej na miesiąc lipiec 2017 r., dlatego też w/w protokół zostanie udostępniony niezwłocznie po zatwierdzeniu go przez Radę Miejską w S. na sierpniowej sesji. Organ wyjaśnił, iż opóźnienie terminu udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, iż kolejną sesję Rady Miejskiej w S. wyznaczono na dzień 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazać, że art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że maksymalny termin 2 miesięcy na udostępnienie informacji, natomiast art. 20 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza zwoływanie obrad sesji w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, co potwierdza także swym zapisem §3 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej, który stanowi załącznik nr 7 do Statutu Gminy S. Zaś udostępnianie protokołu z sesji następuje po jego przyjęciu przez radnych na kolejnej, najbliższej sesji rady, gdyż zgodnie z §24 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej "radni i burmistrz mogą zgłaszać poprawki do protokołu nie później niż na najbliższej sesji". Do dnia zatwierdzenia protokołu z sesji pozostaje on de facto projektem, albowiem nie jest dokumentem podpisanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej.
Nadto organ zauważył, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. Podkreślił, iż udzielając odpowiedzi na anonimowy wniosek wykazano się życzliwością w stosunku do wnioskodawcy, albowiem udzielenie odpowiedzi nie musiało nastąpić wobec braku podstawowych danych wnioskodawcy, jakimi są imię i nazwisko.
Organ zaznaczył, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ poinformował wnioskodawcę o przyczynie opóźnienia i terminie, w jakim udostępni informacje, tj. niezwłocznie po zatwierdzeniu protokołu na następnej sesji Rady Miejskiej w S., która miała odbyć się w sierpniu 2017 r. Protokół został zatwierdzony w dniu 31 sierpnia 2017 r. i już następnego dnia wnioskowana informacja publiczna została wysłana do wnioskodawcy. Wobec powyższego przekroczenie terminu 2-miesięcznego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o 8 dni należy uznać za nieznaczne. W opinii organu wskazanie przyczyny opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej i udzieleniu jej z przekroczeniem 8 dni należy uznać za niemieszczące się w kategorii bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 17 października 2017 r. skarżący wskazał, że nie jest złą wolą strony skarżącej złożenie wniosku nieopatrzonego imieniem i nazwiskiem ani tym bardziej wykorzystanie nieznanego (niezidentyfikowanego) w urzędzie adresu poczty elektronicznej, gdyż taką możliwość dopuszcza ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca bowiem nie określił szczególnych wymagań niezbędnych dla wniosków składanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poza utrwaleniem go w formie pisemnej.
Strona skarżąca ponownie wskazała, iż ze zrozumieniem przyjęła informacje zawarte w piśmie [...] z dnia 07 lipca 2017 r. o wydłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednocześnie podniosła, że pismo to nie spełnia wszystkich wskazanych w art. 13.2 elementów, tj. nie wskazuje ostatecznej daty udzielenia odpowiedzi na wniosek. Ponadto podkreślił, że zakres wniosku nie obejmował udostępnienia zatwierdzonego przez radnych protokołu z sesji tylko protokołu dokumentującego przebieg sesji.
Zaznaczył, iż upoważnienie gminy, wnikające z art. 1 lb ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do określenia dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normując szczegółowo kwestie dostępu do informacji publicznej, może wszak dopuszczać odmienne uregulowania zasad dostępu do informacji niż statut. Ten zaś musi pozostawać w zgodności z ustawami. Statut gminy w zakresie jakim określa dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może zatem wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 07 listopada 2008 r. o sygn. III SA/Wr 418/08 - dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem protokół sesji rady gminy, jeżeli został sporządzony - tj. spisany przez upoważnioną osobę oraz podpisany przez tę osobę oraz przez przewodniczącego rady - winien być udostępniany zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w ustawie o samorządzie gminnym.
Nadto skarżący stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym stanowiskiem:, że 8 dniowe przekroczenie dwumiesięcznego terminu udzielenia odpowiedzi jest uznane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. jako nieznaczne uchybienie ani tym bardziej niewyczerpujące stanu tzw. bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący przytoczył dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że Rada Gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Zdaniem skarżącego, właśnie taka potrzeba wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w której to aby wykonać poprawnie dyspozycję wynikające z art. 13.2 u.d.i.p należało w porozumieniu z przewodniczącym Rady Miejskiej zwołać obrady w terminie zapewniającym wypełnienie nałożonych ustawą obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta I Gminy S. w związku z niezałatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie kopii protokołu z sesji Rady Miasta I Gminy S. z dnia 22 czerwca 2017 r.
Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p."
Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Burmistrz Miasta i Gminy S., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom.
Zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej został przesłany do organu drogą mailową. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym.
Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Innymi słowy - nie sposób zgodzić się z poglądem w kwestii żądania od wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej podania we wniosku danych osobowych, stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku.
Brak jest w niej również nakazu, aby wnioskodawca musiał podawać swoje dane osobowe, albowiem może informację uzyskać ustnie lub też wnioskować o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Może też uczynić to drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Oznacza to, że podmiotom obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej powołana ustawa nie nadała uprawnień do żądania tych danych. Natomiast odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce tylko w odniesieniu do decyzji (art. 16 ust. 2 ustawy).
W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy tym zgodnie z art. 13 ust.2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii protokołu z sesji Rady Miasta I Gminy S. z dnia 22 czerwca 2017 r. do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób.
Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu.
Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ w dniu 01 września 2017 r. udostępnił żądaną informację publiczną. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym.
Sąd wziął pod uwagę, że istotnie organ zareagował z opóźnieniem, jednakże nie sposób przyjąć, że zachowanie organu w sposób jednoznacznie rażący naruszało prawo. Jednakowoż po wniesieniu skargi organ udostępnił żądaną informację publiczną. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.
W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a nadto Sąd nie znalazł żadnego innego uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, wniosek w tym zakresie jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania przez organ na rzecz skarżącego, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a.