Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 295/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z dnia 28 września 2017 r., wniesionej w niniejszej sprawie przez J. C. (dalej: "skarżącego") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. (dalej: "DIAS" lub "organ") wyrażająca się w braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący wskazał, że od końca lutego 2017r. pełnił służbę w Dziale [...] Izby Celnej w Katowicach na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej, w stopniu rachmistrz celny. Początkowo, w dniu 10 lutego 2017 r. otrzymał informację, że od dnia 1 marca 2017r. będzie wykonywał dotychczasowe obowiązki służbowe w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach pod adresem ul. [...], a pismem z dnia 21 lutego 2017 r. został poinformowany o pełnieniu zaproponowanej mu służby w innej siedzibie, tj. pod adresem Plac [...].

W konsekwencji, w dniu [...] r. otrzymał propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, jako kontroler skarbowy w służbie cywilnej w D., którą przyjął.

W dniu 31 maja 2017 r. skarżący sporządził i złożył do DIAS wezwanie do przedstawienia propozycji służby. Następnie otrzymał odpowiedź z dnia [...] r., w której DIAS odmówił mu wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby. W dalszej kolejności skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie świadectwa służby (pismo z dnia 12 czerwca 2017 r.) i otrzymał odpowiedź o braku podstaw do jego wydania (pismo DIAS z dnia 13 lipca 2017 r.). Domagał się również wypłaty sześciokrotnego miesięcznego uposażenia z tytułu "ucywilnienia" funkcjonariusza, które nie zostało uwzględnione z powodu braku podstaw prawnych do jego wypłaty (pismo DIAS z dnia 18 lipca 2017 r.).

Dodatkowo, w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył wniosek o uzupełnienie otrzymanej propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej o formę rozstrzygnięcia wraz z prawem do złożenia odwołania. W odpowiedzi uzyskał pisemną informację, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej (pismo DIAS z dnia [...] r.).

W zaistniałej sytuacji, w dalszej kolejności skarżący w dniu 7 sierpnia 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący z dniem 1 września 2017 r. zmienił miejsce wykonywania pracy na nową lokalizację w Urzędzie Skarbowym w Z..

W uzasadnieniu skargi na bezczynność DIAS skarżący domagał się realizacji ustawowego obowiązku i przedstawienia mu propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948, dalej w skrócie: "ustawa wprowadzająca"). Wnioskował o stwierdzenie istnienia bezczynności DIAS w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby oraz zobowiązanie do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Zauważył, że DIAS miał do dnia 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia mu propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a nie dokonując tego naruszył:

1. - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.),
2. - rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli,
3. - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji,
4. - art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich.

Zdaniem skarżącego, z treści art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej wynika, że organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby, co potwierdza art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy wprowadzającej. Powołał się na długoletni i nienaganny okres swojej służby (od dnia 1 lipca 1993 r.), posiadane uprawnienia i doświadczenie zawodowe oraz nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję pracy lub służby oraz nie otrzymały żadnej propozycji.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, bowiem bezczynność stanowiąca podstawę skargi do nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi, sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność DIAS, która jak określił sam skarżący związana jest z "brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mi propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej".

Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Z kolei, w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie:

1. 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
2. 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
3. 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;
4. 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;
5. 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o KAS") w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy wprowadzającej wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej.

Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, aby zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy.

Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale również dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin zawity realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 ustawy wprowadzającej, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, w związku z określonym na wstępie przedmiotem sprawy należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności DIAS do katalogu bezczynności, określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Według tego przepisu skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a także w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw.

Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2826/17 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Wskazano w nim, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności:

1. 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),
5. 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby.

Ponadto zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1. 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2. 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 przywołanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach." (cytat postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, CBOS).

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (CBOS), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy:

1. a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
2. b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
3. c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
4. d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, CBOS).

W niniejszej sprawie przywołać również należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 79/11 (CBOS), który stwierdził: "W doktrynie i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej (decyzja administracyjna) musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz.

95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 - tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (j.w. s. 17). Ponadto, przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (j.w., s. 8, 16)." (cytat).

Składana propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną bezpośrednio konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa.

Przyjdzie jeszcze raz zaznaczyć, że prawa i obowiązki funkcjonariusza (pracownika) nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków prawnych. Taka czynność nie jest również aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (por. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 189/18 i 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 470/18, CBOS).

W konsekwencji, w świetle powyższego należy stwierdzić, że wyklucza to możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącego czynność organu nie mieści się bowiem w katalogu spraw, określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego, zwłaszcza art 3 § 3 p.p.s.a.

Ustawa wprowadzająca przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. i w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby (por. przywołany art. 165 i następne). Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust.

4) przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę postępowania administracyjnego.

Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS). Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, a sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona ich właściwość w sprawach ze stosunków pracy.

Argumentacja skarżącego wskazuje na to, że zmierza on do tego, by zachować przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno -Skarbowej, stąd też w skardze domagał się realizacji ustawowego obowiązku i przedstawienia mu propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Równocześnie podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącego ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 58/18, CBOS).

W części składu orzekającego w niniejszej sprawie, propozycja zatrudnienia funkcjonariusza celnego na nowych warunkach, nie jest żadnym z rozstrzygnięć ani też innych aktów lub czynności z zakresu administracji, które zostały wyżej wymienione (por. art. 3 § 2 p.p.s.a.), nie należy także do właściwości sądu administracyjnego, ani skarga od tej propozycji, ani też skarga na bezczynność organu w kwestii określonej w niniejszym postępowaniu.

Nie ma również podstaw do zastosowania art. 3 § 3 p.p.s.a., według którego sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ślad za przytoczonym postanowieniem NSA należy podkreślić, że odrzucenie skargi nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy o KAS, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego.

Podobne stanowisko zawarł tutejszy Sąd w postanowieniu z dnia 12 marca 2018 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 308/17 i z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 24/18 (CBOS).

W tym stanie sprawy, zdaniem części składu orzekającego w niniejszej sprawie, nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby nie stanowi jednak żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna, z tego powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Zdanie Odrębne

sędziego Bożeny Miliczek – Ciszewskiej zgłoszone do postanowienia z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB 295/17

Składam zdanie odrębne ponieważ nie podzielam poglądu, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie przedłożenia propozycji służby podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., a więc z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W sprawie powinno zostać wydane postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. ze względu na brak przedmiotu postępowania. W sytuacji, gdy organ nie miał obowiązku wydania żądanego rozstrzygnięcia (bo był również uprawniony do "milczenia"), nie można mu zarzucić bezczynności, jeżeli tego rozstrzygnięcia nie wydał.

Postawione wyżej tezy oparte są na kilku założeniach, które stanowią wynik wykładni językowej, pozajęzykowej i systemowej - prezentowanych w uzasadnieniu postanowienia - przepisów oraz po części przepisów, do których w uzasadnieniu nie nawiązano.

Stwierdzam, że propozycja pracy przedstawiona skarżącemu jest decyzją administracyjną. Stosunek administracyjny (stosunek służbowy), którego stroną jest skarżący może zostać zmodyfikowany mocą decyzji administracyjnej albo ex lege. Jeżeli ustawodawca pozostawił organowi administracji przedłożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to w przypadku funkcjonariusza możliwe jest jedynie przedłożenie decyzji administracyjnej będącej propozycją służby.

Zakładam bowiem że ustawodawca jest racjonalny i wyposażył organ w instrument, którego zastosowanie skutkuje zmianą stosunku administracyjnego, a więc uzyskaniem efektu pożądanego z punktu widzenia zmian w pionie administracji celnej i skarbowej. Nie zakładam, że dopuszczalne jest takie interpretowanie przepisu, którego skutkiem będzie nawiązanie nowego stosunku prawnego (stosunku pracy) przy jednoczesnej petryfikacji istniejącego stosunku służby. Założenie idealizacyjne nie pozwala na przyjęcie, że prawodawca dopuścił istnienie obydwu tych stosunków prawnych równocześnie, co skutkowałoby co najmniej brakiem możliwości realizowania treści jednego z nich przez funkcjonariusza.

Mam na uwadze okoliczność, iż ustawodawca nie stwierdził wprost, że propozycja służby jest decyzją administracyjną. Uważam jednak, że zachodzą przesłanki do takiej kwalifikacji tej formy działania organu administracji ponieważ propozycja służby zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, a za przyjęciem domniemania decyzji administracyjnej przemawiają efekty wszystkich rodzajów wykładni, a w szczególności uwarunkowania aksjologiczne systemu prawa w praworządnym państwie; o czym jeszcze poniżej.

Gdyby wolą ustawodawcy była możliwość modyfikacji stosunku administracyjnego za pomocą innych instrumentów niż decyzja administracyjna (np. za pomocą cywilnoprawnego oświadczenia woli w formie propozycji pracy) to niewątpliwie wyraziłby to wprost, ze względu na szczególny charakter takiego rozwiązania. To twierdzenie nie stanowi moich dowolnych przemyśleń. Odnoszę się bowiem do efektów działania ustawodawcy, który zdaje się podzielać pogląd, że przekształcenie stosunku administracyjnoprawnego w cywilnoprawny wymaga przyjęcia precyzyjnej regulacji; a i w przypadku, gdy takie rozwiązanie dopuścił, uznał za konieczne zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Konstruując art. 174 ustawy o KAS ustawodawca przewidział możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji przeniesienia do pracy w jednostce organizacyjnej KAS.

Jednocześnie wprost wskazał, że obligatoryjnym elementem takiej propozycji jest data przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy (ust. 4 pkt 1). Jednoznacznie normatywnie przesądził także, iż dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę (ust. 7). Wskazał, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (ust.10). Obydwie analizowane ustawy noszą tę samą datę.

Jeżeli więc prawodawca nie wyartykułował skutku w postaci przekształcenia stosunku publicznoprawnego w prywatnoprawny w przypadku zmian dokonywanych na gruncie ustawy wprowadzającej, to należy przyjąć że go nie przewidział. Takie wnioski wypływają z interpretacji systemowej zewnętrznej. Nie ma podstaw do domniemywania takiego skutku. Dlatego propozycja przedstawiana funkcjonariuszowi, zmieniająca stosunek prawny, którego funkcjonariusz jest stroną, jest decyzją administracyjną mającą postać propozycji służby, a ewentualne wadliwości takiej decyzji (np. polegające na nadaniu jej charakteru propozycji pracy) podlegają korygowaniu na zasadach właściwych dla decyzji administracyjnych. Tezy tej nie niweczy treść regulacji zamieszczonej w art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gdyż przepis ten nie przewiduje wprost przekształcenia stosunku publicznoprawnego w stosunek prywatnoprawny; a odczytany w wyniku zastosowania wykładni systemowej wewnętrznej w korelacji z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej - poddanym wykładni językowej, potwierdza trafność postawionej tezy.

Podzielam pogląd prezentowany w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 323/17 dotyczący interpretacji zdania pierwszego art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". W przywołanym postanowieniu Sąd stwierdził, że słowo "odpowiednio" wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Wskazał, że "Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji.

Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi".

Również efekt wykładni pozajęzykowej stanowi potwierdzenie postawionej tezy, że zmiana stosunku służbowego funkcjonariusza następuje w wyniku wydania decyzji administracyjnej – propozycji służby. W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że jest to decyzja zawierająca warunek (w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) w postaci przyjęcia propozycji przez celnika.

Wykładnia pozajęzykowa koncentruje się na odkodowaniu treści przepisów z priorytetowym uwzględnieniem celów, funkcji, które mają pełnić. W szczególny sposób oparta jest na przyjętych w systemie prawa uwarunkowaniach aksjologicznych, akceptowanym systemie wartości. Mając powyższe na względzie nie znajduję w systemie polskiego prawa – zarówno w kontekście ocen zasadniczych, jak i teleologicznych – podstaw do przyjęcia, że zamiarem prawodawcy było pozbawienie funkcjonariuszy celnych ochrony prawnej przed zupełną dowolnością działania organów. Niewątpliwie kształtowanie pionu administracji na nowych zasadach wymaga umożliwienia organom podjęcia działań charakteryzujących się pewnym stopniem elastyczności. Nie kwestionuję uprawnienia organu do nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej propozycji. Dla takich sytuacji prawodawca przewidział bowiem regulację dotyczącą wygaśnięcia stosunku służby, traktowanego jak zwolnienie ze służby oraz stosowne świadczenia (art. 170 ustawy wprowadzającej).

Natomiast pozostające w opozycji do podstawowych wartości demokratycznego państwa prawa byłoby interpretowanie przepisów w sposób sankcjonujący samowolne działanie organów, nie oparte na stosowaniu żadnych weryfikowalnych kryteriów, nie poddane żadnej kontroli. Dlatego również efekty wykładni pozajęzykowej przemawiają za wyborem takiego znaczenia przepisów, które zakłada, że zmiana stosunku służby następuje w drodze weryfikowalnej decyzji administracyjnej.

Z powodów wyżej przedstawionych twierdzę, że na gruncie wszystkich rodzajów wykładni uzyskuje się efekt sprowadzający się do tezy, że zmiana analizowanego stosunku administracyjnego następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Ponieważ decyzje administracyjne podlegają kognicji sądów administracyjnych również skarga na bezczynność w przedmiocie propozycji służby należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego powodu odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. uważam za błędne.

Wbrew prezentowanemu w uzasadnieniu poglądowi temu twierdzeniu nie sprzeciwia się treść art. 277 ustawy o KAS, który stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 (decyzja o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych) rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z tego przepisu wywiedziono właściwość sądu pracy, ze skutkiem zachowania prawa do sądu, ale braku kognicji sądu administracyjnego.

Nie zgadzam się z tym stanowiskiem nie tylko dlatego, że sądy pracy są właściwe w sprawach pracowniczych a nie w sprawach funkcjonariuszy, czemu dają wyraz w orzeczeniach formalnych w sprawach funkcjonariuszy celnych, którzy usiłowali skorzystać z tej ścieżki ochrony swoich praw. Przede wszystkim nie zgadzam się z tym stanowiskiem dlatego, że przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw opartych na regulacji zawartej w ustawie o KAS. Brak podstaw do jego rozciągnięcia na sprawy rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy wprowadzającej. To twierdzenie nie jest oparte tylko na braku odesłania. Opieram je również na jednoznacznym wyrazie woli ustawodawcy, który w art. 169 ustawy wprowadzającej zawarł regulację szczególną dotyczącą decyzji wydawanej w trybie ustawy wprowadzającej. Wskazał, że propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od tej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a od decyzji ostatecznej – prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zaprezentowane wyżej stanowisko jest efektem dokonanych przeze mnie wyborów w procesie wykładni prawa. W każdym przypadku stosowania prawa przez organy administracji publicznej oraz kontroli działalności administracji publicznej pod kątem legalności działania, dokonywanej przez sądy, konieczne jest zinterpretowanie stosowanych przepisów. Charakter wypowiedzi normatywnych nie pozwala na dokonywanie kwalifikacji w kategoriach prawda-fałsz. Odkodowując przepis prawny – w sposób świadomy lub nieświadomy – dokonuje się wyborów pomiędzy rezultatami różnych rodzajów wykładni, a w szczególności wyborów opartych na akceptowanej hierarchii wartości. Ponieważ przepisy ustawy wprowadzającej budzą wiele kontrowersji, są niejasne, nieprecyzyjne i mogą być różnie wykładane, w votum separatum przedstawiłam nie tylko swój pogląd, odmienny od poglądów pozostałych członków składu orzekającego, ale również wskazałam na uwarunkowania dokonanych przeze mnie wyborów w procesie wykładni przepisów prawnych.

Zaprezentowane stanowisko jest wyłącznie efektem interpretacji przepisów, a nie ich nieuprawnionego korygowania. Założyłam racjonalność prawodawcy (założenie idealizacyjne powszechnie przyjmowane w doktrynie i judykaturze) oraz poszanowanie przez ustawodawcę podstawowych wartości demokratycznego państwa prawa, gdyż odstąpienie od tych założeń uważam za nieuprawnione.

Jednocześnie stwierdzam, że w badanej sprawie powinno było zostać wydane postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., ze względu na brak przedmiotu postępowania; organ nie miał bowiem obowiązku wydania żądanego rozstrzygnięcia.

Brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wskazuje, że organy były obowiązane przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby, względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji podległym pracownikom i funkcjonariuszom. Tym samym organ nie jest zobligowany do złożenia "propozycji" dotychczasowemu funkcjonariuszowi. Wskazuje na to wprost i jednoznacznie treść art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej stanowiącego, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Oznacza to, że organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, albowiem mógł takiej propozycji nie złożyć, co wiązało się ze wskazanymi już powyżej konsekwencjami. Tym samym, w tym zakresie ustawodawca dopuścił jako prawną formę działania tzw. milczenie organu. Konsekwencją powyższego jest twierdzenie, że nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego. Skoro organ administracji nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji stanowiącej propozycję służby, to tym samym brak jest możliwości, aby w tym zakresie był bezczynny.