Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez W.H. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Skarżąca zarzuciła organowi brak czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] r. Wniosła o uznanie przez Sąd, że wyżej wymieniona propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby i o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od tej decyzji i o nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych).
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, która – jak wskazano w skardze – polega "na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy."
Podnieść zatem należało, że – jak stwierdził NSA w wydanym w podobnej sprawie, postanowieniu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 – niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji. W konsekwencji NSA w cytowanym postanowieniu podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w powyższym przedmiocie, gdyż stwierdził, że sprawa ta nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
NSA podniósł w wymienionym postanowieniu, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jak stwierdził dalej NSA, przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania.
Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.
Następnie NSA podkreślił, że powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej zwana jako "przepisy wprowadzające"), które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby.
W konsekwencji NSA stwierdził, że pismo zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 oraz postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 106/18, I OSK 98/18).
W podsumowaniu wskazać zatem należało, że w związku z tym, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działał w charakterze pracodawcy kierując do strony skarżącej pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia, do czynności podejmowanych w konsekwencji skierowania tego pisma, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego – w razie wniesienia przez osobę zainteresowaną pisma zatytułowanego jako odwołanie od propozycji nowych warunków zatrudnienia – Dyrektor IAS nie ma podstaw do stosowania przepisów, które znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie mają zastosowania ani przepisy dotyczące nadania biegu odwołaniu, ani też art. 134 K.p.a., zobowiązujący organ – w określonych przypadkach - do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora IAS zawiera zarzut "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu strony skarżącej ze służby, zawartej w propozycji pracy". Skarga na bezczynność w powyższej kwestii jest więc poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., który obejmuje; - bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., - bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przedmiotowa propozycja – jak już była o tym mowa wyżej - nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Natomiast skarga na bezczynność Dyrektora IAS byłaby dopuszczalna wówczas, gdyby podmiot ten był zobowiązany do wydania decyzji, bądź postanowienia, bądź dokonania innego aktu lub czynności z zakresu administracji. W sytuacji, gdy w kwestii pism skierowanych do podległych pracowników lub funkcjonariuszy przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - nie mogą być stosowane ani przepisy dotyczące nadania biegu pismu zatytułowanemu jako "odwołanie", ani też art. 134 K.p.a., zobowiązujący organ do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
W konsekwencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora IAS, która to bezczynność miałaby polegać – jak określono w skardze - na zaniechaniu podjęcia czynności w sprawie "odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy".
W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego
W mojej ocenie skarga winna zostać oddalona.
Zgłoszenie zdania odrębnego nastąpiło w skutek nie podzielenia argumentacji dotyczącej uznania braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. Na boku należy pozostawić sporną kwestię tego, czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] r. skierowane do skarżącej zawierające propozycję zatrudnienia jest decyzją administracyjną czy też nie ma takiego charakteru. Nie przydanie temu pismu charakteru decyzji administracyjnej skutkuje tym, że jeżeli adresat takiego pisma wniesie odwołanie do organu wyższego stopnia lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do tego samego organu to obowiązkiem organu stosownie do postanowień art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą, że jej odwołanie jest niedopuszczalne jak również wskazał powody, dla którego przyjął takie stanowisko.
Zaleganie w aktach administracyjnych przedmiotowego pisma oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w rozpoznawanej sprawie się wypowiedział. W tej sytuacji rodzi się jedynie wątpliwość, czy wskazanej odpowiedzi przypisać charakter postanowienia o niedopuszczalności odwołania czy decyzji organu administracji publicznej podjętej po wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niezależnie od charakteru prawnego przypisanego temu pismu na przywołane postanowienie bądź decyzję służy skarga do sądu administracyjnego. Skoro skarżącej przysługuje na wymienione akty administracyjne skarga do sądu administracyjnego to tym samym uprawniona jest ona do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji w tym zakresie.
Tym samym argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, odmawiająca kognicji tutejszego sądu do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] r., nie może być podzielona. W tym miejscu zauważyć jedynie należy, że po myśli art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skoro organ administracji publicznej wypowiedział się po wniesieniu do niego odwołania, to tym samym skarga na bezczynność tego organu, wniesiona już po wypowiedzeniu się przez niego, musi być rozpoznana merytorycznie, a sąd obowiązany jest do jej oddalenia, ponieważ brak jest przesłanek do uznania, że organ administracji był bezczynny, skoro wypowiedział się na pismo będące odwołaniem.
Odrębną kwestią jest to, czy wskazane pismo spełnia wszystkie wymogi przewidziane przez przepisy prawa do uznania go za rozstrzygnięcie umożliwiające wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. Przyjęcie za trafne stanowiska prezentowanego przez skład orzekający, że propozycja zatrudnienia przedłożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, oznacza że organ administracji publicznej, do którego wniesiono odwołanie obowiązany byłby do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, o którym mowa w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób formalny nie wydały takiego postanowienia, lecz odpowiedziały skarżącej, że na przedstawioną propozycję zatrudnienia nie przysługuje odwołanie.
W świetle takiego stanowiska organu przyjdzie stwierdzić, że i z tej perspektywy organ ten wypowiedział się, choć co należy przyznać w sposób dalece niefortunny. Równocześnie przyjdzie zauważyć, że na postanowienie wydawane w oparciu o przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje możliwość wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność organu administracji w zakresie rozpoznania jego odwołania czyli na bezczynność w zakresie braku wydania przedmiotowego postanowienia.
Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, że w stosunku do propozycji zatrudnienia sformułowanej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące nadania biegu pismu zatytułowanemu "odwołanie", ani też art. 134 tego Kodeksu. W mojej ocenie w każdym przypadku, gdy strona postępowania administracyjnego wniesie do organu administracji pismo
Sygn. akt IV SAB/Gl 321/17 zatytułowane odwołanie zadaniem organu administracji jest nadanie mu odpowiedniego trybu wynikającego z postanowień tego Kodeksu. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, względnie ten sam organ w przypadku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonuje oceny charakteru pisma strony i podejmuje stosowne rozstrzygnięcie, które podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego. Mając to na uwadze w rozpoznawanej sprawie tutejszy Sąd władny był ocenić pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach i mając na uwadze podniesioną powyżej argumentacje oddalić wniesioną skargę.