Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2017 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o skutecznym złożeniu skargi na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i braku jej przedłożenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach" K. T.(dalej wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) zwróciła się do tutejszego Sądu o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego przekazania jej skargi z dnia 31 sierpnia 2017 r. do WSA w Gliwicach, celem jej rozpoznania, 2) zastosowanie wobec podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej sankcji, o których mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3) rozpoznanie jej wniosków zawartych w skardze z dnia 31 sierpnia 2017 r.
Uzasadniając te żądania skarżąca podała, w dniu 31 sierpnia 2017 r. została skutecznie złożona skarga na bezczynność imiennie wskazanej Przewodniczącej Komisji A w udostępnianiu informacji publicznej, ale organ ją zignorował i nie przekazał do Sądu.
Wskazała, że skarga została złożona ponieważ wnioskiem z dnia 5 lipca 2017 r., doręczonym w dniu 6 lipca 2017 r., zwróciła się w trybie dostępu do informacji publicznej do ww. organu o podanie liczby kuratorów zawodowych okręgu [...], którzy na dzień 1 lipca 2017 r. pozostają członkami A, a organ nie ustosunkował się do tego wniosku.
Do pisma dołączono egzemplarz skargi – bez załączników, zawierający żądanie zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że wniosek został skierowany do właściwego organu samorządu zawodowego, który dysponował żądaną informacją.
Nadto dołączono kopię pisma z dnia 21 września 2017 r., w którym organ podał, że nie może udzielić wnioskowanych informacji ponieważ nie stanowią one informacji publicznej, a A nie jest organem lub podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Podano, że w związku z powyższym pismo będzie pozostawione bez dalszego biegu.
Skarżąca załączyła również: kopię swojego pisma do organu z dnia 29 września 2017 r., w którym podała, że podtrzymuje skargę i oczekuje jej niezwłocznego przekazania do Sądu - z podkreśleniem, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, organizacja związkowa jest obowiązana do udzielania informacji publicznej, a nieudzielanie informacji stanowi penalizowany występek;
- 2) kopię odpowiedzi organu z dnia 9 października 2017 r., w której podtrzymano stanowisko zawarte w piśmie z dnia 29 września 2017 r.
W dniu 14 listopada 2017 r. Sąd wezwał organ do nadesłania w terminie 15 dni załączników do skargi, koperty, w której ją wniesiono, akt administracyjnych zawierających całość dokumentacji z dowodami doręczenia korespondencji, odpowiedzi na skargę oraz dokumentów dotyczących statusu prawnego związku.
W dniu 8 grudnia 2017 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na to wezwanie zawierająca żądane dokumenty potwierdzające okoliczności wywodzone przez skarżącą. Z dokumentów wynika także, iż skarga wpłynęła do organu w dniu 1 września 2017 r.
Nadto przedłożono odpis aktualny z KRS A, statut A, wypis z Rejestru Podstawowych Jednostek Organizacyjnych Związku A Regionu [...] oraz pełnomocnictwo ogólne udzielone M.P. obejmujące między innymi uprawnienie do reprezentowania A przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik podtrzymał stanowisko prezentowane w pismach z dnia 21 września 2017 r. i z dnia 9 października 2017 r., podkreślając, że chybiony jest zarzut bezczynności. Wskazał, że nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Kolejno stwierdził, że skarga winna być odrzucona ze względu na brak legitymacji MON A, gdyż wniosek i skarga nie zostały skierowane do organu samorządu zawodowego tylko do organizacji związkowej działającej w ramach struktury A’ Ewentualnie wniosek mógł zostać skierowany do ZZ NSZZ "Solidarność", a nie do jego jednostki organizacyjnej.
Powołując się na judykaturę pełnomocnik przybliżył treść pojęcia informacja publiczna i wywiódł, że skarżąca wnioskuje o informacje, których nie powinna otrzymać. Wskazał, że wnioskodawczyni pełni jednocześnie funkcje kuratora okręgowego w Sądzie [...] w G. (podając adres tego sądu jako adres do korespondencji) i ocenił, że z tego powodu wnioskowane informacje mają być wykorzystane w związku z pełnieniem określonej funkcji, a zatem w celach typowo pracowniczych. Akcentował, że informację publiczną stanowią tylko takie informacje dotyczące związku zawodowego, które wiążą się z wykonywaniem przez ten związek zadań publicznych lub z faktem dysponowania majątkiem publicznym, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Wnioskowana informacja jest informacją z zakresu prawa pracy, która nie podlega upublicznieniu. Ustawa o związkach zawodowych nie daje podstaw do przekazywania tak szczegółowych informacji nawet pracodawcom; przekazaniu pracodawcom podlegają jedynie informacje o liczbie pracowników należących do organizacji związkowej w danej jednostce oraz u wszystkich pracodawców, bez podziału na poszczególne grupy zawodowe [...]. Ocenił, że skarżąca usiłuje obejść obowiązujące przepisy ustawy o związkach zawodowych.
Końcowo pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
Mając na uwadze przedłożone dokumenty Sąd oznaczył jako organ A. W dniu 8 stycznia 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo organu, do którego załączono pismo Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2017 r. zawierające stanowisko zajęte w związku z wnioskiem Krajowej Rady Kuratorów, która w trybie przepisów o dostępie o informacji publicznej zwróciła się do prezesów sądów okręgowych o informację dotyczącą związków zawodowych pracowników [...] działających we właściwości poszczególnych okręgów sądowych, żądając wskazania danych personalnych przewodniczących i danych kontaktowych oraz podania liczby kuratorów będących czynnymi członkami tych związków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.
Skarga dotyczyła bezczynności A w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podania liczby kuratorów zawodowych okręgu [...], którzy na dzień 1 lipca 2017 r. pozostają członkami A. W skardze sformułowano żądanie zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że wniosek został skierowany do właściwego organu samorządu zawodowego, który dysponował żądaną informacją. Nadto w piśmie procesowym z dnia 31 października 2017 r. skarżąca wniosła o zastosowanie wobec podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej sankcji, o których mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organizacja związkowa oceniła, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a A nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Wniosła o odrzucenie skargi ze względu na brak legitymacji tej organizacji związkowej, gdyż wniosek i skarga – wbrew przekonaniu skarżącej - nie zostały skierowane do organu samorządu zawodowego tylko do organizacji związkowej działającej w ramach struktury A". Alternatywnie sformułowano wniosek o oddalenie skargi.
Przeprowadzając badanie formalne Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi w całości, gdyż z przedłożonych dokumentów jednoznacznie wynika, że A ze względu na posiadaną osobowość prawną dysponuje zdolnością sądową, a słusznie wywodzona kwalifikacja negatywna sprowadzająca się do tezy, iż nie jest organem samorządu zawodowego tego przymiotu jej nie pozbawia.
Przechodząc do meritum i odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej ustawa), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że A nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Słusznie przy tym organizacja związkowa wywiodła, że nie jest organem samorządu zawodowego. Nie jest również żadnym innym podmiotem wchodzącym w skład katalogu otwartego sformułowanego w art. 4 ust. 1 ustawy.
Okoliczność, czy ciążą na niej obowiązki w zakresie udzielania informacji publicznej podlega ocenie na gruncie przepisu szczególnego, a to art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawnym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne.
Pojęcie reprezentatywnej organizacji związkowej zostało zdefiniowane ustawowo. W art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego prawodawca wiążąco wskazał, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących pracownikami;
2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. W ust. 3 tego przepisu doprecyzował, że przy ustalaniu kryterium liczebności, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, uwzględnia się nie więcej niż po 100 000 członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Organizacja związkowa ubiegająca się o uznanie jej za reprezentatywną organizację związkową przy ustalaniu liczby pracowników, o której mowa w ust. 2 pkt 1, nie uwzględnia pracowników zrzeszonych w tych spośród jej organizacji członkowskich, które są lub w okresie roku przed złożeniem wniosku o stwierdzenie reprezentatywności były zrzeszone w reprezentatywnej organizacji związkowej mającej przedstawicieli w składzie Rady.
Sąd stwierdza, że A nie jest ani ogólnokrajowym związkiem zawodowym, ani ogólnokrajowym zrzeszeniem (federacją) związków zawodowych, ani ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową (konfederacją). Jest jednostką organizacyjną ogólnokrajowego związku międzybranżowego [...] (vide: odpis aktualny KRS i § 16 ust. 2 Statutu zaliczający do terytorialnych jednostek organizacyjnych Związku organizacje międzyzakładowe). Nie stanowi więc reprezentatywnej organizacji związkowej (w rozumieniu wskazanego przepisu), a jedynie na takich organizacjach związkowych ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej (por. też wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 433/15, LEX nr 2168107; pomimo zmiany stanu prawnego argumentacja prezentowana w tym wyroku zachowała aktualność). Art. 4 ust. 2 ma charakter przepisu szczególnego i zawarte w nim odniesienie do definicji legalnej uniemożliwia jego odczytanie w sposób rozszerzający.
Już tylko z tego powodu, że podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej nie jest zobowiązany do jej udzielenia istniała podstawa do oddalenia skargi.
W okolicznościach tej sprawy wskazać jednak przyjdzie również, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie wchodzi bowiem do zakresu wyznaczonego katalogiem określonym w art. 6 ustawy. Sąd podzielił pogląd organizacji związkowej, że żądanie podania liczby kuratorów zawodowych okręgu gliwickiego, którzy na dzień 1 lipca 2017 r. pozostają członkami A nie wchodzi do zakresu wykonywania przez skarżony podmiot zadań władzy publicznej, ani gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a podmiot w stosunku do którego sformułowano żądanie udzielenia tej informacji nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zarzut bezczynności jest chybiony, ze skutkiem oddalenia skargi w zakresie żądania skarżącej zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania; o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Jedynie w zakresie żądania zastosowania wobec skarżonego podmiotu sankcji, o których mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w punkcie 1 sentencji wyroku Sąd odrzucił skargę. Zgodnie z tym przepisem prawnym kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Przepis ten jest przepisem karnym, a to przesądza, że zastosowanie sankcji na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/10, LEX nr 953623). Powyższe oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę w tym właśnie zakresie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.