Uzasadnienie
W skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy W. wniosku z dnia [...] J.W. domagał się podania źródła, sposobu i wszystkich okoliczności wejścia w posiadanie postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. dotyczącego wymierzenia mu kary pozbawienia wolności, w szczególności podania, od kogo Przewodniczący otrzymał ów dokument, kiedy i w jakich okolicznościach.
W piśmie z dnia [...] odpowiedziano wnioskodawcy, iż przedmiotowe postanowienie wpłynęło do Rady Gminy w dniu [...] i zostało zarejestrowane pod poz. [...] w biurze rady.
W skardze na bezczynność Rady Gminy W. J.W., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w terminie do dnia 13 maja 2009 r., domagał się zobowiązania Rady do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenia kosztów postępowania. W jego ocenie żądanie wniosku nie zostało w całości wykonane, dlatego organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę postulowano jej odrzucenie, zaś z ostrożności procesowej oddalenie. Pierwszy z wniosków uzasadniono uchybieniem przepisowi art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dowodząc, że nawet wówczas, gdy nie jest wymagane wyczerpanie trybu poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga winna zostać wniesiona w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi, zatem skarga wniesiona 10 maja 2010 r. jest spóźniona. Tym bardziej, gdy skarżący oczekiwał odpowiedzi do dnia 13 maja 2009 r. Nadto wskazano, iż Przewodniczący Rady Gminy nie jest organem gminy, podczas gdy skarga na bezczynność może być skierowana wyłącznie przeciwko organowi.
Natomiast wniosek o oddalenie skargi umotywowano niezasadnością merytoryczną skargi, podnosząc przede wszystkim brak sprecyzowania czy żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] ma oparcie w przepisach cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym wyrażono pogląd, wedle którego żądanie to nie mieści się w ramach informacji publicznej, przeto w tym trybie nie mogło zostać uwzględnione. W konsekwencji czego udzielona odpowiedź wyczerpuje obowiązek organu, który z tej przyczyny nie jest bezczynny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Koreluje z tym przepisem art.3 oraz następne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które zakreślają szczegółowe ramy właściwości sądów administracyjnych, obejmując ich kognicją m.in. bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8, czyli w zakresie obejmującym obowiązek organów administracyjnych wydania decyzji administracyjnych, postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 oraz innych aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy.
Taka kontrola legalności może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, i tylko na podstawie skargi, która odpowiada wymogom formalnym, wniesionej przez uprawniony podmiot i należycie opłaconej. Dlatego też na początek należało ustalić czy przedmiot sprawy mieści się w kognicji sądu administracyjnego, zatem jaka jest materia żądania strony zgłoszonego w postępowaniu administracyjnym (tu szeroko rozumianym). Bowiem granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczane zakresem konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. W szczególności istotne jest to, czy w sprawie chodzi o informacje mające charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ewentualnie dalej, jaki winien być poprawny reżim załatwienia sprawy. Jest to nie tylko kluczowe zagadnienie w jej całokształcie, ale przede wszystkim kwestia, od wyjaśnienia której zależy dopuszczalność skargi.
Sądy administracyjne powołane są do orzekania m.in. w sprawach ze skarg na decyzje i na bezczynność w zakresie informacji publicznej, a więc tylko o tyle, o ile żądane dane należą do tej kategorii; inny tryb nie został poddany właściwości tych sądów. Obecny skład Sądu opowiada się za stanowiskiem, wedle którego w przeciwnym wypadku skargi podlegają odrzuceniu, jako z tego powodu niedopuszczalne (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. akt IV SAB 4/04, dostępne w bazie internetowej pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych – zagadnienia wybrane – Warszawa 2002 r.). Zresztą decyzje w tym zakresie mogą być wydawane tylko wówczas, gdy ich przedmiotem jest informacja publiczna (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003 r., nr 6, str. 33 i z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003 r., nr 5, str.195).
W przeciwnym wypadku w drodze czynności materialno-technicznej informuje się wnioskodawcę o niemożności udzielenia żądanych danych. Nota bene w ten sam sposób udostępnia się dane, które stanowią informację publiczną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/04, LEX nr 158993, M. Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 61, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002, sygn. akt II SAB 289/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 12 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2024/03, publikowane j.w.). Błędny jest więc pogląd organu, wedle którego żądanie danych wykraczających poza zakres informacji publicznej uzasadnia oddalenie skargi. Ta okoliczność wyłącza bowiem sprawę spod właściwości sądu administracyjnego, co wyklucza możliwość kontroli czy organ jest bezczynny, przeto nie może prowadzić do oddalenia skargi, które byłoby wynikiem merytorycznego badania jej zasadności.
Szersze rozważania w przedmiocie charakteru żądania zgłoszonego w organie należało wszak poprzedzić analizą zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, a mających uzasadniać odrzucenie skargi. Są one chybione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd, że obowiązujące przepisy nie wymagają przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpania tzw. trybu odwoławczego, zwłaszcza poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że nie został też zastrzeżony termin, w którym można ją wnieść. Przeto niepodobna zasadnie twierdzić, aby skarga w niniejszej sprawie była spóźniona. Jeśli chodzi o zarzut braku legitymacji biernej, to w istocie organami gminy są wójt i rada. Jednakowoż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ten aspekt ujmują szerzej, bo w art. 4 ust. 1 stanowią, iż obowiązane do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione tamże przykładowo, jak też podmioty określone w ust. 2 tego przepisu, o ile są w posiadaniu takiej informacji.
Przepis ten – nie ograniczający kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej do organów sensu stricte – ma charakter przepisu szczególnego. Poza tym skarżący sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności Rady Gminy, do której skierowany był wniosek, złożony na ręce jej Przewodniczącego. Zatem rozbieżności w tym zakresie sprowadzały się wyłącznie do oznaczenia strony. Ostatecznie jednak oznaczenie strony i legitymacja bierna okazały się prawidłowe, a Rada Gminy W. została zawiadomiona o terminie rozprawy.
Rozważając zatem zagadnienie kognicji sądu administracyjnego w sprawie przyszło dojść do przekonania, że zakres przedmiotowy sprawy, a więc żądanie wnioskodawcy, nie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej właściwym na gruncie przywołanej powyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle brzmienia jej art.1 ust.1 informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja ta nie jest jednak jednoznaczna i wyczerpująca, przeto wykładając ją należy się odwołać do dalszych jej przepisów. Przepisy art. 5 i art. 6 precyzują pojęcie i zakres udostępnienia informacji publicznej, zaś art. 4 podmioty zobowiązane do jej udostępnienia. Prawo do uzyskania informacji publicznej może przybrać postać uzyskania konkretnych danych, ogłaszanych w Biuletynie Informacji Publicznej, a poza nimi udzielanych na wniosek, w tym informacji przetworzonej, oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia czy zainstalowania w miejscach ogólnie dostępnych, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Analiza wszystkich przywołanych wyżej norm prowadzi do konkluzji o właściwości w tych sprawach podmiotu, który informację wytworzył, bądź dysponuje żądanymi danymi, o ile należy ona do materii informacji publicznej, a podmiot ten wykonuje zadania publiczne, bądź został wskazany w ustawie, jako zobowiązany do udzielenia takich informacji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1931/04 (publikowanym j.w.) i postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (LEX nr 167166). Natomiast definiując materię informacji publicznej w sferze przedmiotowej akcentuje się jej związek z działalnością publiczną danego podmiotu. W tym ujęciu wszelkie materiały, jakie są wykorzystywane w zakresie jego kompetencji publicznoprawnych stanowią informację publiczną, bez względu na to, od kogo pochodzą i w jaki sposób znalazły się w jego posiadaniu.
Jak stwierdza się w orzecznictwie dokumenty stanowiące informację publiczną to takie, które wyczerpują dyspozycję art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., i które używane są do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych, zatem dotyczących podmiotu wykonującego funkcje publicznoprawne bezpośrednio (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07, LEX nr 515329). Przy czym charakteru dokumentu nie zmienia samo jego upublicznienie, przeto dokument prywatny może stać się dokumentem urzędowym wyłącznie wówczas, gdy dotyczy on publicznej działalności opisanego wyżej podmiotu. Zagadnienie dokumentów składanych w indywidualnych sprawach można w tym miejscu pominąć. Żądane w niniejszej sprawie dane nie mieszczą się w przykładowym katalogu spraw stanowiących informację publiczną wymienionym w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, zatem ocena ich charakteru musi być indywidualna, oparta o pryncypia przedmiotowej regulacji prawnej, oraz wypracowane przez doktrynę i judykaturę poglądy.
W ocenie Sądu nie dotyczą one spraw publicznych należących do kompetencji rady gminy, przeto nie należą do zakresu informacji publicznej. W granicach działania rady gminy generalnie nie mieści się kwestia karalności kogokolwiek, chyba że chodzi o osobę pełniącą lokalnie funkcję publiczną, a takiego przymiotu po swej stronie skarżący nie podnosi. Zatem też okoliczności upublicznienia orzeczenia skazującego go, jak też uzyskania tegoż orzeczenia, nie stanowią materii publicznoprawnej, ergo nie są informacją publiczną. W orzecznictwie akcentuje się również cel żądania informacji publicznej, zastrzegając, że jakkolwiek żądanie to nie wymaga uzasadnienia, to korzystanie z omawianego trybu nie powinno zmierzać do czynności, dla dokonania których można wyprowadzić legitymację z innych procedur, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza innych ustaw, które mają charakter szczególny, nadto nie dotyczy spraw indywidualnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 5/09, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Gl 4/10, publikowanych j.w., oraz cytowane tamże orzecznictwo).
W tym aspekcie przyszło zważyć, iż skarżącemu służą inne środki prawne w celu usunięcia ewentualnego naruszenia jego dóbr osobistych czy innych wartości upublicznieniem jego prywatnej sprawy, jak też w celu usunięcia ewentualnych innych nieprawidłowości w działalności organów Gminy W. Z przytoczonych powodów na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucono.