Uzasadnienie
W dniu 12 kwietnia 2013 r. inicjatorzy referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. złożyli w Urzędzie Miasta K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na niedotrzymanie przez Radę Miejską w K. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia tego referendum.
Skarżący podkreślili, że o zamiarze przeprowadzenia referendum powiadomili Burmistrza K. czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.), z kolei wniosek o jego przeprowadzenie złożyli w dniu 5 marca 2013 r., czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 15 ust. 1 cytowanej regulacji. Następnie, to jest pismem z dnia 14 marca 2013 r. Burmistrz K. zwrócił się do Wojewody [...] o przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 594).
Pomimo istniejącego w tym zakresie obowiązku, Rada Miejska w K. do dnia 4 kwietnia 2013 r., to jest w terminie 30 dni od złożenia wniosku nie podjęła natomiast uchwały wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zdaniem skarżących, przeszkody do wydania tej uchwały nie stanowił fakt, iż do tej daty wspomniana wyżej analiza nie została przez Wojewodę [...] przekazana. Po pierwsze bowiem - Burmistrz K. wystąpił o tę analizę dopiero po 9 dniach od złożenia wniosku, co stanowi nieuzasadnioną opieszałość, po drugie zaś - w świetle art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku braku przedstawienia tej analizy w ustawowym czternastodniowym terminie należało przyjąć domniemanie, że jest ona pozytywna.
Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wywiedli, że Rada Miejska w K. mogła zrealizować swój obowiązek i wydać stosowną uchwałę w sprawie referendum w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Wojewoda [...] powinien był bowiem przedstawić swoją analizę przed 4 kwietnia 2013 r., a skoro tego nie uczynił, organ samorządowy obowiązany był uznać, że zaakceptował on przeprowadzenie referendum.
W konsekwencji, opisane wyżej zaniechanie stanowi, w ocenie skarżących naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a nadto koliduje z art. 170 Konstytucji RP gwarantującym społeczności lokalnej prawo do wypowiedzenia się w drodze referendum w sprawach dotyczących swojej wspólnoty.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 oraz z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1970/11, gdzie wyrażony został pogląd, iż termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy jest terminem prekluzyjnym, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu złożonego w tej sprawie wniosku, a co za tym idzie, niedochowanie wspomnianego terminu przez wojewodę wywiera skutek wskazany w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Nawet więc przedłożenie negatywnej analizy po upływie tego terminu nie może być interpretowane jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie.
Organ samorządowy przyznał, że wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy został złożony w dniu 5 marca 2013 r. i spełniał on wszystkie wymogi określone w ustawie o referendum lokalnym, co potwierdziła powołana przez Radę Miejską Komisja w dniu 12 marca 2013 r. Dwa dni później, to jest pismem z dnia 14 marca 2013 r. zwrócono się do Wojewody [...] o dokonanie analizy możliwości podziału gminy K. Podjęcie stosownej uchwały, o której mowa w ustawie o referendum lokalnym zostało uwzględnione w porządku obrad XXIX sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu 4 kwietnia 2013 r., jednak została ona z tego porządku zdjęta na wniosek Burmistrza, który miał na uwadze fakt, iż Wojewoda[...] w dniu 26 marca 2013 r., zwrócił się z prośbą o dostarczenie mu przez Gminę niezbędnych informacji w ujęciach tabelarycznych, bez których nie był w stanie dokonać analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dane te - po zebraniu i opracowaniu wymaganego materiału - zostały przekazane przez Burmistrza w dniu 10 kwietnia 2013 r.
W tym miejscu organ samorządowy podniósł, że pomiędzy przepisami ustaw: o referendum lokalnym oraz o samorządzie gminnym brak jest spójności co do spornych kwestii. Unormowania drugiej z tych ustaw - zawierającej precyzyjne regulacje dotyczące referendum w sprawie podziału gminy należy jednak traktować jako przepisy szczególne względem drugiej (odnoszącej się do wszystkich referendów i zawierającej jedynie ogólne wskazania) oraz przyznać im decydujące znaczenie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.
W tym kontekście Burmistrz K. - powołując się na pogląd sformułowany w cytowanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 943/12) podkreślił, że organ gminy jest związany dyspozycją art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, który obliguje organ stanowiący do uzyskania pozytywnej analizy wojewody i wyklucza możliwość przeprowadzenia referendum w przypadku, gdy analiza ta stwierdza istnienie jednej z okoliczności wymienionych w ust. 3 pkt 1 i 2 powyższego przepisu. Podjęcie uchwały bez spełnienia tego wymogu byłoby zatem przedwczesne i powodowałoby jej nieważność.
W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz K. zakwestionował zasadność zarzutu o opieszałym działaniu organów Gminy. Zaakcentował bowiem, że pismo Wojewody [...] zawierające prośbę o przesłanie dodatkowych informacji - jakkolwiek nosiło datę 26 marca 2013 r., to jednak wpłynęło do Urzędu Gminy dopiero 2 kwietnia 2013 r., czyli zaledwie 2 dni przed upływem terminu na podjęcie uchwały.
Odnosząc się do zagadnienia konsekwencji nieprzedstawienia przez wojewodę analizy w terminie określonym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., organ samorządowy przyznał, że termin ten ma charakter prekluzyjny i jego niedochowanie powoduje skutek prawny wskazany w ust. 2 tego przepisu, to jest domniemanie pozytywnego stanowiska. Zaznaczył jednak, że cytowany przepis dotyczy sytuacji, gdy organ nie wyraża swojej opinii - choć może to zrobić, nie zaś przypadku, gdy nie czyni tego z przyczyn obiektywnych, w tym - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - z powodu braku danych koniecznych do sformułowania analizy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Problematyka dotycząca referendum w sprawie podziału gminy uregulowana została w przepisach Rozdziału 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.). stosownie zatem do art. 15 ust. 1 tej ustawy, inicjator referendum przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, w terminie określonym w art. 14 ust. 1 - czyli 60 dni od uprzedniego powiadomienia tego organu o zamiarze zgłoszenia inicjatywy w przedmiotowym zakresie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku, a następnie, z mocy art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy, przekazuje niezwłocznie ten wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego gminy, który powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy.
W niniejszej sprawie grupa mieszkańców K. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w przedmiocie podziału tej gminy i utworzenia (wydzielenia z jej obszaru) gminy K. Jest przy tym poza sporem że spełnili oni wszystkie wymienione w ustawie z dnia 15 września 2000 r. wymogi formalne, jak również że dochowali określonych w niej terminów warunkujących skuteczność uruchomienia w tym zakresie stosownej procedury.
W takiej sytuacji Rada Gminy K. obowiązana była do podjęcia jednej z uchwał, o których mowa w art. 18 omawianej ustawy, a mianowicie: uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum (którą z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej regulacji podejmuje się, gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem - organ stanowiący jest w takiej sytuacji związany treścią wniosku) albo uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców.
Z treści cytowanego art. 18 ustawy o referendum lokalnym wynika przy tym, że w obu przypadkach uchwała powinna zostać podjęta nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
W rozpoznanej sprawie - co jest bezspornym - Rada Miejska w K. nie dochowała powyższego terminu. Jakkolwiek bowiem ciążył na niej obowiązek podjęcia jednego z aktów wymienionych w art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r., to jednak nie uczyniła tego do 4 kwietnia 2013 r., czyli w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku w tej kwestii przez inicjatorów, którzy wnieśli do tutejszego Sądu skargę w trybie art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. uzasadniał brak podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący tego miasta faktem, iż do 4 kwietnia 2013 r. nie uzyskał od Wojewody [...] analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, mającej na celu ustalenie, czy nie zachodzą wskazane w pkt 1 i 2 tego przepisu przesłanki wykluczające przeprowadzenie referendum, a mianowicie - po pierwsze sytuacja, gdy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) i po drugie - gdy gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie przy tym z wywodami organu samorządowego, brak przedstawienia wspomnianej analizy przez Wojewodę [...] w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 89 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. spowodowany był faktem, iż nie dysponował on danymi niezbędnymi do dokonania dostatecznie wnikliwej oceny, która umożliwiałaby zajęcie stanowiska w takiej formie.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma zatem zagadnienie, czy zaniechanie organu stanowiącego gminy polegające na niepodjęciu stosownej uchwały w terminie wskazanym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym można w takich warunkach traktować jako okoliczność uzasadniającą uwzględnienie skargi złożonej w trybie art. 20 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem składu orzekającego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Sąd podziela wprawdzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym zarówno przez skarżących jak i przez Burmistrza K. wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie wskazano, iż termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum (lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie).
Należy jednak brać pod uwagę istotną okoliczność, że uwzględnienie skargi przez Sąd musiałoby przybrać formę wyroku, o którym mowa w art. 20 ust. 3 cytowanej ustawy. Przepis ten określa mianowicie, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum (ust. 4 wspomnianego przepisu). Tymczasem w treści przywołanego wyżej wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uwzględnienia systemowej i celowościowej wykładni unormowań zawartych w cytowanym art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w tym relacji, w jakiej pozostaje on z art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności wskazał na konieczność uwzględnienia celu, jaki przyświecał ustawodawcy przyznającemu wprost mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawo do wypowiadania się w drodze referendum gminnego w istotnych dla nich sprawach podziału gminy i ustalenia jej nowych granic.
Cel ten sformułowano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę o samorządzie gminnym, mocą której wprowadzony został do niej przywołany art. 4c (ustawa z dnia 26 maja 2011 r. - Dz. U. nr 134, poz. 777), gdzie podkreślono rolę ustrojową referendum lokalnego i potrzebę rozszerzenia zakresu spraw poddawanych pod referendum (mimo, że rozstrzygnięcie w niniejszym zakresie mieści się w kompetencji Rady Ministrów, która decyduje o tym w drodze rozporządzenia).
W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd - który skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje - iż art. 20 ustawy o referendum lokalnym ma charakter regulacji o charakterze ogólnym, z kolei unormowania dotyczące referendum w sprawie podziału gminy, zawarte w stosownych przepisach ustawy o samorządzie gminnym mają charakter szczególny, a to wiąże się z potrzebą odmiennej wykładni art. 20 ust.
3. Mianowicie, systemowa i celowościowa wykładnia tego przepisu w związku z regulacją art. 4c ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym zapewnia, z jednej strony, ochronę interesu prawnego inicjatorów referendum, z drugiej jednak gwarantuje poszanowanie wymogu sporządzenia analizy i jej skutków.
Oznacza to, że chociaż zwłoka wojewody w sporządzeniu tej analizy nie powoduje wydłużenia terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, to jednak w przypadku, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie wyda w tym terminie jednej z uchwał wskazanych w rzeczonym przepisie, brak sporządzenia przez wojewodę analizy, o której mowa w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym - w warunkach jakie mają w niniejszej sprawie miejsce - uniemożliwia wydanie przez Sąd wyroku wymienionego w art. 20 ust. 3 pierwszej z powołanych wyżej ustaw. Wydanie takiego wyroku mogłoby bowiem powodować naruszenie prawa w sytuacji, gdyby w jego wyniku doszło do przeprowadzenia referendum pomimo istnienia ustawowych przesłanek negatywnych wymienionych w art. 4c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dokumentem potwierdzającym, iż przesłanki te nie występują jest natomiast właśnie analiza wojewody, a w rezultacie, o ile do dnia złożenia skargi przedmiotowa analiza nie została przedstawiona, Sąd nie może tej skargi uwzględnić.
Brak przedstawienia tej analizy umożliwiałby wprawdzie organowi stanowiącemu gminy zastosowanie art. 89 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a następnie podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum jednak, zdaniem Sądu, przyjęcie takiej, w istocie dorozumianej zgody wojewody pełniącego tu rolę organu opiniodawczego, nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy organ ten nie może sporządzić w terminie analizy z uwagi na przeszkody o charakterze obiektywnym i wykazuje równoczesną aktywność dążąc do usunięcia tych przeszkód, a w szczególności dokonuje niezbędnych czynności zmierzających do jej sporządzenia, w tym - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - zwraca się do rady gminy o przedstawienie danych niezbędnych do sformułowania rzetelnej opinii. W takim przypadku, brak zajęcia przez wojewodę stanowiska w ustawowym terminie nie może bowiem być utożsamiany z milczącą akceptacją, skoro jego zachowanie świadczy jednoznacznie, że nie dochował przedmiotowego terminu z uwagi na konieczność zgromadzenia danych nieodzownych do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 4c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Przeciwko uwzględnieniu skargi przemawia również fakt, iż wbrew twierdzeniom skarżących, nie sposób zgodzić się, aby organom gminy K. można było zarzucić opieszałość w podejmowaniu odpowiednich działań w zakresie procedury referendalnej. Z akt administracyjnych wynika mianowicie, że wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dniu 5 marca 2013 r., a już następnego dnia, czyli 6 marca 2013 r. Burmistrz K. przekazał go Przewodniczącemu Rady Miejskiej (vide: stosowne pismo), zaś następnie, na najbliższej - XXVIII sesji tego organu w dniu 12 marca 2013 r. wystąpił o powołanie komisji do sprawdzenia jego poprawności. Komisja ta została powołana mocą podjętej na tej samej sesji uchwały nr [...] (vide: protokół sesji oraz egzemplarz uchwały) i odbyła pierwsze posiedzenie w dniu 21 marca 2013 r. oraz drugie w dniu 4 kwietnia 2013 r. (patrz: protokoły z posiedzeń komisji odpowiednio nr [...] oraz[...]).
Równocześnie Burmistrz K. w dniu 14 marca 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o sporządzenie wymaganej analizy, przy czym - co warto odnotować - dołączył do niego opracowanie wymagające niewątpliwie pewnego nakładu pracy, gdyż zawierało cały szereg szczegółowych informacji i danych liczbowych. Pismo Wojewody z prośbą o przekazanie dodatkowych niezbędnych danych wpłynęło natomiast do Urzędu Miasta dopiero 2 kwietnia 2013 r., co w praktyce uniemożliwiło podjęcie uchwały w terminie, który upływał zaledwie dwa dni później. Wniosek inicjatorów referendum był przy tym ujęty w porządku obrad Rady Miejskiej w K. na XXIX sesji tego organu odbytej w dniu 4 kwietnia 2013 r. (czyli w ostatnim dniu ustawowego terminu na podjęcie uchwały), która to sesja została zwołana na wniosek Burmistrza mającego na względzie konieczność dochowania terminu przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym (patrz: wniosek o zwołanie sesji z dnia 28 marca 2013 r.).
Dodatkowo trzeba zasygnalizować, że analiza, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym została końcowo przedstawiona przez Wojewodę [...] organowi gminy w dniu 8 maja 2013 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w K.), a następnie kwestia przeprowadzenia referendum była przedmiotem obrad na kolejnej XXXI sesji Rady Miejskiej w dniu 20 maja 2013 r. Okoliczności te miały jednak miejsce po wniesieniu skargi inicjującej niniejszą sprawę sądowoadministracyjną, a w rezultacie nie mogą podlegać ocenie Sądu w zakresie tego postępowania, gdyż nie mieszczą się w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a.
Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 p.p.s.a. i art. 151 tej ustawy.