Uzasadnienie
R. G. we wniosku z dnia [...] 2010 r., wysłanym do [...] Kuratora Oświaty drogą elektroniczną, domagał się uzyskania informacji publicznej o tym, jaka jest szczegółowa procedura powoływania członków, przewodniczącego i zastępców Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]. We wniosku zawarto następujące pytania:
- 1. jakie dokumenty powstają w sprawie;
- 2. jaki jest ich obieg wewnętrzny;
- 3. kto personalnie odpowiada za załatwienie sprawy na poszczególnych jej etapach;
- 4. kto koordynuje wszystkie te czynności i nadzoruje załatwienie sprawy do momentu przekazania dokumentów do podpisu przez Wojewodę [...];
- 5. na jakim etapie występuje konsultacja ze związkami zawodowymi i jaka jest procedura tych uzgodnień?
Dodatkowo domagał się przesłania wzoru tzw. karty uzgodnień.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia [...] 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że zasady i tryb powoływania członków komisji, w tym przewodniczącego i jego zastępców regulują przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym zakresie, a w szczególności rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.)
R. G., w kolejnym wniosku z dnia [...] 2010 r., wysłanym do organu również drogą elektroniczną, wniósł o sprecyzowanie:
- 1. Kiedy, w jaki sposób i z jakimi związkami zawodowymi porozumiewał się Wojewoda [...] w sprawie aktualnego składu Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli oraz przez kogo każdy związek był reprezentowany?
- 2. Na których dokumentach urzędowych dotyczących powołania Komisji widnieją podpisy przedstawicieli związków zawodowych?
- 3. Przez jakie organy zostali zgłoszeni poszczególni członkowie aktualnie funkcjonującej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]?
[...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] 2010 r., odpowiadając na wniosek z dnia [...] 2010 r., wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.), powoływanie członków komisji dyscyplinarnej nastąpiło w porozumieniu ze związkami zawodowymi. Jednocześnie zaznaczył, że organ zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego o wskazanie kandydatów na członków komisji dyscyplinarnej, których zaakceptowanie zostało poprzedzone pozytywną opinią rad pedagogicznych i związków zawodowych działających na danym terenie.
Pismem z dnia [...] 2010 r. R. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność [...] Kuratora Oświaty, bowiem nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] 2010 r. pomimo otrzymania pisma organu z dnia [...] 2010 r., które nie zawierało żadnej z wnioskowanych informacji oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, względnie o jej odrzucenie. Organ podniósł, iż w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na każde skierowane do niego pismo. Nie dopatrzył się tym samym jakiegokolwiek uchybienia, czy bezczynności.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] 2010 r. zarzucił organowi celowe udzielanie mu niepełnych informacji i przewlekłość w prowadzeniu sprawy. Wyjaśnił, że jest obrońcą nauczycielki obwinionej przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli i jego zdaniem organ nie chciał udzielić mu zgodnej z prawdą informacji, gdyż mogłaby ona świadczyć o powołaniu komisji dyscyplinarnej sprzecznie z przepisami prawa, co może stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), za nie przekazanie skargi i akt sprawy w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniosek w tym zakresie został zarejestrowany w tut. Sądzie w sprawie o sygn. akt IV SO/Gl 1/11, gdzie podlegać będzie odrębnemu rozpoznaniu.
Na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r., skarżący sprecyzował, że żądanie skargi obejmuje udostępnienie kart uzgodnień, których domagał się wnioskiem z dnia [...] 2010 r. oraz udzielenia odpowiedzi na pytania, które zawarł w piśmie z dnia [...] 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a tej ustawy. Dotyczy to takich spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zatem z bezczynnością możemy mieć do czynienia tylko wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., Sąd, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Jednakże nie może nakazywać sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2004, s. 28). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie bądź inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji.
Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi Sąd stwierdził, że wniosek organu o jej odrzucenie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się bezpośrednio do stanowiska organu należało podkreślić, że pomimo początkowych rozbieżności w orzecznictwie i poglądach doktryny, utrwalił się pogląd, że obowiązujące przepisy nie wymagają przed wniesieniem skargi na bezczynność w dostępie do informacji publicznej wyczerpania trybu zażaleniowego określonego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.).
W konsekwencji skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej można wnieść w każdym czasie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż nie jest ona ograniczona żadnym terminem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. o sygn. akt I SAB/Wa 20/07, Lex 347781). Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga złożona przez skarżącego powinna być odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 p.p.s.a.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa. Zgodnie ze wskazaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 przedmiotowej ustawy. Należy również przy wykładni tych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym odnosi się ta informacja jedynie do sfery faktów.
Przepis art. 4 ust. 1 ustawy, jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, określa między innymi organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przykładowo wymieniając je w pięciu punktach. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że w myśl art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) kurator oświaty, to kierownik kuratorium oświaty, jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, którego zakres działania określa art. 31 tej samej ustawy. Stąd wykonuje on w imieniu wojewody na obszarze województwa zadania i kompetencje z zakresu oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych, w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oświatowymi (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że [...] Kurator Oświaty jako organ władzy publicznej, wykonujący zadania administracji zespolonej w województwie jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania tej ustawy, procedurę, tryb i formę udostępniania żądanych informacji. Jedynie w kwestii wydania decyzji odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym miejscu należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji.
Udostępnienie żądanej informacji publicznej w odmiennej formie lub w odmienny sposób może nastąpić tylko w przypadku istnienia okoliczności uzasadniających takie odstępstwo (por. art. 5 ustawy).
W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia - organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), lub też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy), odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej, może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji winien ich dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (por. art. 13).
Wymaga zaakcentowania, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Natomiast dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawo do informacji publicznej zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] 2010 r. oraz uzupełnione kolejnym wnioskiem z dnia [...] 2010 r.
Skarżący na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprecyzował, że żądanie skargi obejmuje udostępnienie kart uzgodnień, których domagał się wnioskiem z dnia [...] 2010 r. oraz udzielenia odpowiedzi na pytania, które zawarł w piśmie z dnia [...] 2010 r.
W tym miejscu należy się zgodzić z argumentacją skarżącego, że skierowane do niego przez organ pisma z dnia [...] i [...] 2010 r., nie stanowiły pełnej i wystarczającej odpowiedzi na żądania zawarte we wnioskach z dnia [...] i [...] 2010 r., a tym bardziej nie były rozstrzygnięciem przewidzianym w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Pismo organu z dnia [...] 2010 r. w swojej treści zawierało wyłącznie oświadczenie, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.), powołanie członków komisji dyscyplinarnej nastąpiło w porozumieniu ze związkami zawodowymi oraz stwierdzenie, że organ zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego o wskazanie kandydatów na członków komisji dyscyplinarnej, których zaakceptowanie zostało poprzedzone pozytywną opinią rad pedagogicznych i związków zawodowych działających na danym terenie. Tak sformułowanego pisma w żadnym przypadku nie można uznać za merytoryczne ustosunkowanie się do treści zgłoszonych pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] 2010 r. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych we wniosku żądań i kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania.
W konsekwencji, skoro wnioskowana informacja nie została w pełni udzielona, co jest równoznaczne z jej nie udzieleniem, to skarżący słusznie wskazuje na bezczynność organu w tym zakresie.
Zdaniem Sądu udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego skarżący miał prawo kwestionować bezczynność organu administracji publicznej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 21 ust. 1 ustawy, w myśl którego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się przepisy p.p.s.a.
Nieudzielanie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 ustawy) oraz niepowiadomienie o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2 ustawy) stanowi bezczynność, na którą na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. służy skarga do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, sądowa kontrola zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, jakim jest [...] Kurator Oświaty wykazała, że dysponując wnioskowaną przez skarżącego informacją i nie udostępniając jej pozostawał w bezczynności. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienia się do treści żądania w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych, pozwalających zweryfikować nowowydane rozstrzygnięcie wraz z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Odmienne postępowanie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną nie jest do zaakceptowania.
Rozpatrując ponownie sprawę, w terminie 14 od dnia doręczenia akt administracyjnych, we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, organ powinien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 149 i art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy o systemie oświaty, zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów orzeczono, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą wysokości uiszczonego przez niego wpisu.