Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej: GOPS) polegającą na braku wystąpienia do Sądu Rodzinnego o wydanie orzeczenia w sprawie skierowania i umieszczenie jego matki, bez jej zgody, w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu [...] r. złożył do GOPS-u podanie o to, aby tenże organ wystąpił do sądu opiekuńczego ze stosownym wnioskiem. Wobec bezczynnością GOPS-u złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które postanowieniem z dnia [...] r. zostało uznane za uzasadnione, czego konsekwencja było wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy.
Do momentu sporządzenia skargi GOPS żądania nie rozpatrzył, naruszając ty samym przepis art. 35 § 3 k.p.a., określający maksymalny termin załatwienia sprawy oraz art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. statuujące zasadę zaufania i szybkości postępowania.
Dla uzasadniania skargi przytacza szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do bezczynności organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor GOPS-u uznał ją za bezzasadną, bowiem w sprawie skierowania matki skarżącego – A. K. do domu pomocy społecznej, podjął w dniu [...] r. decyzję o umorzeniu postępowania. Podobna decyzja została podjęta w dniu [...] r., po uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. zasadności zażalenia J. K. na bezczynność GOPS-u.
W treści odpowiedzi na skargę wyjaśniono, iż w dniu [...] r. do GOPS-u wpłynął wniosek A. K., przebywającej w Domu Rodzinnym "A" o wydanie skierowania i umieszczenie w domu pomocy społecznej ze względu na jej stan zdrowia oraz sytuację materialną. Pracownik socjalny GOPS-u, udał się do wskazanego Domu Rodzinnego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. A. K. nie była w stanie potwierdzić faktu złożenia wniosku i nie potrafiła udzielić informacji niezbędnych do sporządzenia wywiadu środowiskowego, jak również nie potrafiła podać swoich danych osobowych. W związku z powyższym pracownik GOPS-u poinformował J. K. o konieczności wystąpienia do sądu opiekuńczego o ubezwłasnowolnienie matki i ustanowienie dla niej opieki prawnej. Dopiero ustanowiony opiekun, jak go pouczono, będzie mógł wystąpić z wnioskiem o skierowanie osoby ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej.
W dniu [...] r. J. K. złożył wniosek o umieszczenie matki, bez jej zgody, w domu pomocy społecznej na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Analogiczny wniosek, nawiązujący do wcześniej złożonego, wystosował w dniu [...] r. W odpowiedzi na te wnioski uzyskał informację, iż nie przysługują mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym umieszczenia matki w domu pomocy społecznej.
W dniu [...] r. Dyrektor GOPS podjął decyzję umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano przepis art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej jednakże po uzyskaniu zgody lub jej przedstawiciela ustawowego. Wskazano także na fakt, iż ze względu na stan zdrowia A. K. nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie.
W wyniku zażalenia na bezczynność GOPS-u, wniesionego przez J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Wójtowi Gminy W. 30 dniowy termin do załatwienia sprawy. W tej sytuacji pracownicy socjalni ponownie udali się do Domu Rodzinnego "A" w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z A. K. Ze względu na stan jej zdrowia rezultaty były podobne, jak wcześniej. Nie była ona w stanie podać swoich danych osobowych, nie potwierdziła także faktu złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ponownie, w takiej sytuacji, Dyrektor GOPS-u decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie wydania skierowania do domu pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Chodzi to w szczególności o takie przypadki, w których skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.), sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.) lub też skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Poza właściwością sądów administracyjnych pozostaje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w innych przypadkach niż określone w pkt. 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a (poza wyjątkami wynikającymi z przepisów szczególnych).
Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej: GOPS), polegającą na braku wystąpienia do sądu opiekuńczego o wydanie orzeczenia w sprawie skierowania i umieszczenie A. K., bez jej zgody, w domu pomocy społecznej.
Jak wynika z treści skargi, J. K., syn A. K. ubiegający się o umieszczenie matki w domu pomocy społecznej uznaje, iż w sytuacji, kiedy nie jest ona zdolna do wyrażenia swojej woli (zgody) w kwestii skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na jej stan psychiczny obowiązkiem GOPS-u, z uwagi na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, było wystąpienie do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody.
Takie stanowisko skarżącego znajduje potwierdzenie we wniosku złożonym w toku postępowania z dnia [...] r. oraz treść zażalenia na bezczynność z dnia [...] r. (w aktach sprawy). W pierwszym z nich powołuje się on na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, żądając aby GOPS wystąpił do właściwego Sądu Rodzinnego o orzeczenie umieszczenia matki w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W zażaleniu na bezczynność z dnia [...] r. nawiązuje do treści złożonego wcześniej wniosku.
Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tj. z 2011 r., Dz.U. Nr 311, poz. 1375 ze zm.), powoływany przez skarżącego przewiduje, iż w sytuacji kiedy osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody.
Zgodnie z art. 38 tej ustawy, osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej.
Zatem skarżący przyjmuje, iż: po pierwsze – jego matka jest osobą, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego; po drugie – nie wyraża ona zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, po trzecie – wobec tego organ do spraw pomocy społecznej powinien wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody.
Nie rozstrzygając kwestii czy pierwsze i drugie założenie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, z punktu widzenia przedmiotu postępowania istotne jest to, czy bezczynność organu właściwego do spraw pomocy społecznej (w tym przypadku Dyrektora GOPS-u) polegająca na nie wystąpieniu do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez zgody osoby, która takiej nie wyraża, podlega jurysdykcji sądu administracyjnego.
Innymi słowy rzecz ujmując zachodzi pytanie czy złożenie takie wniosku stanowi jedną z czynności określonych w pkt. 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a, bo tylko w takich przypadkach przysługuje skarga na bezczynność, bądź też czy na podstawie przepisów szczególnych bezczynność w tym zakresie podlega zaskarżeniu.
Nie budzi wątpliwości, iż wystąpienie takie (wniosek do sądu) nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem o jakim mowa w pkt. 2 i 3 art. 3 § 2 p.p.s.a, ani też pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego.
Nie jest to także inna, niż określone w pkt 1-3, czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność, o jakiej mowa w pkt. 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., jak wynika z postanowienia przywołanego przepisu, musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie jej do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Czynności takie podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Złożenie wniosku do sądu opiekuńczego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, pozostaje uprawnieniem właściwego organu, który może go zastosować w sytuacji, kiedy uzna, iż zaistniał w sprawie stan faktyczny odpowiadający stanowi hipotetycznemu określonemu w tym przepisie oraz w art.
38. Uprawnienie do umieszczenia w domu pomocy społecznej, jak wynika z postanowień art. 54 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) o pomocy społecznej powstaje dopiero w wyniku wydania decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym. Wniosek taki nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków jednostki wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.
Sąd rozważył także ewentualną bezczynność podlegającą zaskarżeniu na mocy przepisów szczególnych – art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zatem jeśli by uznać, iż bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu "czynności nakazanych prawem" narusza interes prawny skarżącego przysługiwałby mu prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu jednak czynność wystąpienia do sądu opiekuńczego z wnioskiem o umieszczenie osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, jak wykazano wyżej, nie ma charakteru czynności nakazanej prawem. Pozostaje ona w zakresie uprawnień właściwego organu, który może ją podjąć (ale nie musi) w zależności od sytuacji.
Wobec powyższego uznać przyjdzie, iż przedmiot skargi pozostaje poza zakresem właściwości sądu administracyjnego. Zaniechanie czynności, jakiej podjęcia przez GOPS domagał się skarżący, polegające na nie złożeniu wniosku do sądu opiekuńczego o umieszczenie jego matki w domu pomocy społecznej bez jej zgody, nie można zakwalifikować jako bezczynności dotyczącej jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. pkt. 1 –m 4a, ani też bezczynności, która na mocy przepisów szczególnych podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wobec tego, skarga jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.