Uzasadnienie
W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.J. wniósł o uznanie, że Przewodniczący Zarządu A (A) pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie organu do dokonania tej czynności lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
- - treści wszystkich umów wraz z wszystkimi załącznikami i aneksami zawartymi z wykonawcami informacji przystankowej zawartych w latach 2009-2013;
- - treści faktur i innych rachunków związanych z realizacją umów na wykonywanie informacji przystankowej wystawionych i otrzymanych w okresie od 1 stycznia 2013r. do dnia realizacji wniosku;
- - treści zleceń przekazanych do realizacji wykonawcom informacji przystankowej (pisma lub inne dokumenty potwierdzające zlecenie dokonanej usługi) oraz protokołów odbioru wykonanych robót dotyczących okresu od 1 stycznia 2013r. do dnia realizacji wniosku;
- - treści wszystkich dokumentów związanych z nałożeniem kar umownych na wykonawców informacji przystankowej (pisma, noty obciążeniowe) oraz korespondencji związanej z karami umownymi (odwołania i.t.p.) w okresie od 1 stycznia 2012r. do dnia realizacji wniosku;
- - treść dokumentów związanych z opracowaniami "Systemu informacji dla transportu miejskiego A" we wszystkich wersjach, jakie obowiązywały wykonawców informacji przystankowej (obecnie i w latach ubiegłych), a w szczególności zlecenia wykonania tych opracowań (w tym informacja o trybie udzielenia zamówienia wraz z uzasadnieniem), umów na wykonanie opracowań, faktur i rachunków związanych z ich realizacją oraz ewentualnej korespondencji związanej z uzgodnieniem szczegółów merytorycznych opracowania (wzorów, grafiki itp.) jeśli występowały;
- - jeżeli z powyższych dokumentów to jednoznacznie nie wynika, to również treść dokumentów (umowy, pisma, faktury) dotyczące pozyskania przez A praw do użytkowania (wykorzystania w informacji przystankowej (czcionek używanych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A");
- - dokumentów (umowy, pisma, faktury), z których wynikają zasady dotyczące przekazania lub udostępnienia wykonawcom informacji przystankowej czcionek, wzorów tabliczek przystankowych, elementów graficznych i innych składowych "Systemu informacji dla transportu miejskiego A";
- - udzielenie wyjaśnienia, czy w okresie, w którym wykonawcy informacji przystankowej zobowiązani byli do stosowania opracowania "System informacji dla transportu miejskiego A" stosowano odstępstwa od wytycznych zawartych w opracowaniu, a jeżeli tak, to przesłanie treści dokumentów (pism i.t.p.), z których wynika zezwolenie na zastosowanie odstępstwa wraz z uzasadnieniem.
Skarżący zauważył, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o udostępnienie informacji publicznej.
Stwierdził nadto, że w dniu [...] otrzymał pismo informujące o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a w dniu [...] otrzymał dokumenty, które nie stanowią o realizacji jego wniosku. Na wszystkich dokumentach usunięto dane identyfikujące strony umów i protokołów, wystawców faktur i rachunków oraz nadawców pism jednoczenie nie odmawiając udzielenia informacji publicznej Także nie udostępniono mu dokumentów, z których jednoznacznie wynika pozyskanie przez A, a tym bardziej przez wykonawców informacji przystankowej praw do użytkowania czcionek używanych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A", dokumentów, z których wynika przekazanie lub udostępnienie wykonawcom informacji przystankowej czcionek, wzorów i elementów graficznych "Systemu informacji dla transportu miejskiego A" i dokumentów, z których wynika zezwolenie na zastosowanie odstępstwa od wytycznych zawartych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A" przy wykonywaniu informacji przystankowej.
Do skargi załączono wydruk wniosku skierowanego za pośrednictwem poczty emaliowej do A oraz przywołane w skardze pisma otrzymane przez skarżącego od adresata wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wskazując jako podstawę swego działania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) stwierdził, iż uwzględnia skargę w całości.
Wyjaśnił, że nie widzi podstaw prawnych do zakwestionowania zarzutów przedstawionych w skardze. Z tych przyczyn w dniu [...] odniósł się do wszystkich kwestii, o których była mowa we wniosku skarżącego, a które przez niedopatrzenie zostały pominięte we wcześniej udzielonej odpowiedzi. Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, które są stronami zawartych z A umów i porozumień oraz wystawcami rachunków określonych w decyzji.
W aktach sprawy przedstawiono Sądowi decyzję nr [...] z dnia [...], w której wymieniono czternaście dokumentów, w których odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców. Numeracja dokumentów podana w/w decyzji odpowiada dokumentom przedstawionym w aktach sprawy, w których dokonano anonimizacji danych wymienionych w decyzji za wyjątkiem dokumentu zamieszczonego na karcie 71 akt, a to rachunku nr [...] z dnia [...] do umowy z dnia [...], wystawionego przez A.S. Dokonano na tym rachunku wykreślenia danych osobowych, a dokument ten nie został ujęty w decyzji nr [...].
Pozostała dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, a która miała zostać udostępniona skarżącemu nie nosi śladów anonimizacji.
W piśmie z dnia [...] skarżący potwierdził otrzymanie żądanej informacji w postaci brakującej dokumentacji. Potwierdził również otrzymanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, które są stronami zawartych z A umów. Stwierdził jednak, że organ pozostaje nadal w bezczynności, co do dokumentów, które dotyczą osób prowadzących działalność gospodarczą, których nie obejmuje wydana w sprawie decyzja. Jego zdaniem organ nadal pozostaje w bezczynności, co do tych informacji. Z tych względów podtrzymał swoją skargę w zakresie nieudzielania informacji usuniętych z dokumentów, a niebędących przedmiotem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwana dalej u.d.i.p.
Z wypracowanego już i traktowanego, jako jednolite, stanowiska judykatury wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać -
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać,
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Również wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Przechodząc w tym miejscu na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż rozpoznający sprawę organ częściowo załatwił wniosek skarżącego w formie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, udzielając informacji przed złożeniem przez wnioskodawcę skargi. W tej samej formie, również częściowo, załatwił wniosek już po zainicjowaniu przez wnioskodawcę postępowania sądowoadministracyjnego. Także już w toku postępowania sądowoadministracyjnego, załatwił wniosek w części, w formie decyzji administracyjnej. Fakty te zostały potwierdzone przez skarżącego. Jednakże podtrzymał on skargę uznając, iż organ pozostaje w bezczynności wobec odmowy udzielenia danych osobowych podmiotów będących przedsiębiorcami. Szczegółowa analiza akt sprawy przedstawionych przez organ pozwala na przyznanie racji skarżącemu, co do pozostawania organu w bezczynności, wyłącznie w stosunku do jednego z wnioskowanych dokumentów.
W aktach sprawy przedstawiono Sądowi decyzję nr [...] z dnia [...], w której wymieniono czternaście dokumentów, w których odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców. Numeracja dokumentów podana w/w decyzji odpowiada dokumentom przedstawionym w aktach sprawy, w których dokonano anonimizacji danych wymienionych w decyzji za wyjątkiem dokumentu zamieszczonego na karcie 71 akt, a to rachunku nr [...] z dnia [...] z dnia [...] wystawionego przez A.S. Dokonano na tym rachunku wykreślenia fragmentów treści, a dokument ten nie został ujęty w decyzji nr [...]. W sytuacji, gdy organ nieudostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna.
Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy wymagane jest natomiast w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2267/12 publ.Internetowa Baza Orzeczeń NSA - CBOIS).
Prezentowany pogląd judykatury oznacza, iż udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Z przedstawionego w sprawie stanowiska skarżącego wynikało, iż jego wolą było uzyskać informację o pełnej treści dokumentów opisanych we wniosku, a zatem obowiązkiem organu odmawiającego udzielenia informacji, co do części treści zawartej we wnioskowanych dokumentach było wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.
Pozostała dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, a która miała zostać udostępniona skarżącemu nie nosi śladów anonimizacji. Sprawa z wniosku skarżącego została zatem, za wyjątkiem wskazanego rachunku nr [...] z dnia [...] w całości załatwiona, a załatwienie to, jak wyżej zostało opisane, przybrało różne, dopuszczalne prawnie formy.
Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest aktem administracyjnym, od którego przysługuje stronie odwołanie, o czym zresztą pouczono skarżącego w decyzji nr [...]. Sąd pozostawia zatem poza swoimi rozważaniami tę część argumentacji skarżącego, która zmierza do wykazania braku zasadności anonimizacji niektórych dokumentów, wymienionych w decyzji. W granicach sprawy wszczętej skargą na bezczynność organu Sąd nie jest bowiem uprawniony do kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nakazał organowi załatwić wniosek w części wskazanej w sentencji wyroku, o czym orzeczono na mocy art. 149 §1 p.p.s.a, a w pozostałym zakresie, stwierdzając, iż wnioskowana informacja publiczna została udostępniona po wniesieniu skargi - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - postanowił umorzyć postępowanie. Jak podnosi się w literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych z wystąpieniem wskazanej przesłanki spotykamy się w przypadku uwzględnienia przez organ skargi w ramach autokontroli, a z tego typu sytuacją spotykamy się wówczas, gdy organ administracji w następstwie wniesienia skargi na bezczynności organu administracji publicznej wyda stosowne rozstrzygnięcie, względnie dokona określonej czynności prawnej (zob. uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSP 6/08).
Wskazać trzeba, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie, traktowany jako bezczynność może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną, a nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Niedochowanie terminu wyznaczonego ustawowo na załatwienie sprawy przez organ było wynikiem błędów w interpretacji prawa, a także niewątpliwej obszerności żądania skierowanego do organu. Nie stanowiło natomiast lekceważącego traktowania obowiązków nałożonym mocą u.d.i.p. na podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 i 2.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.