Uzasadnienie
R. U. (obywatel [...]), pismem z dnia 14 września 2023 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielania mu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Skarżący zażądał:
- 1. zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty zwrotu akt do organu lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd,
- 2. stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą; ewentualnie, jeśli Sąd uzna za słuszne, wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów
- 4. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie Skarżącego skarżony organ poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania dopuścił się naruszenia:
- 1. przepisu art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez brak wydania w terminie 60 dni decyzji na wniosek z 2022 roku w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy wszystkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione,
- 2. przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz brak wydania decyzji w zakresie złożonego wniosku, tj. niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca,
- 3. art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.
Wojewoda zażądał odrzucenia skargi w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej oraz oddalenia skargi w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.).
W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skarga została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 53 § 2b P.p.s.a.).
Analiza dokumentów złożonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy.
R. U. (obywatel [...]), pismem z dnia 29 września 2022 roku, wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym pracę zadeklarował jako cel pobytu.
Wniosek został uznany za kompletny.
Pismem z dnia 29 września 2022 roku Wojewoda zawiadomił cudzoziemca o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy oraz wyjaśnił, że w trakcie rozpoznawania sprawy wnioskodawca przebywa w Polsce legalnie. Organ zaznaczył jednocześnie, że do dnia 31 grudnia 2022 roku bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa).
Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 11 września 2023 roku, za pośrednictwem Wojewody, złożył ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewoda, postanowieniem z dnia 26 września 2023 roku, na podstawie art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił bez rozpoznania "ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania".
W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia 4 marca 2024 roku bieg terminów w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
R. U., pismem z dnia 14 września 2023 roku, złożył skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu.
Zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 29 września 2022 roku, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 roku bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 powołanej powyżej ustawy).
Natomiast z dniem 1 stycznia 2023 roku weszły w życie przepisy art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią wskazanej regulacji, aktualną na gruncie okoliczności niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 roku, a po nowelizacji do dnia 4 marca 2024 roku, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).
Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).
W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 1-2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).
Z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).
Wykładnia powołanych powyżej przepisów, przeprowadzona w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., doprowadziła Sąd do przekonania, że ustawodawca pozostawił stronie kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości.
W ocenie Sądu regulację ustanowioną w przepisach art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy rozpoznać, jako inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, Sąd postanowił jak w punkcie 1 postanowienia.
Pozostawiając prawo skargi do sądu administracyjnego i jednocześnie zawieszając kompetencję sądu do stosowania sądowoadministracyjnych środków wymiaru sprawiedliwości ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii kosztów postępowania tak ukształtowanego prawa do sądu.
Przyjmuje się, że na gruncie prawa procesowego usunięcie luki technicznej w tekście ustawy, uchybienia o charakterze legislacyjnym, dopuszczalne jest poprzez stosowanie wykładni analogia legis.
Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy w drodze analogi stosować przepis art. 201 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a.
Dostrzegać należy, że odroczenie rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie kontrolowanej sprawy administracyjnej oraz zawieszenie biegu terminu na jej załatwienie, jeżeli został on rozpoczęty, nie pozbawia wojewody możności podejmowania skutecznych czynności w kontrolowanym postępowaniu, w tym załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.
W konsekwencji w punkcie 2 postanowienia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi uiszczony bez wezwania w kwocie 100 zł.