Uzasadnienie
Pismem z 3 października 2018 r. W. E. S. sp. o. o. w W. (dalej jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody (dalej jako Wojewoda). Zarzuciła, że Wojewoda zamiast wszcząć postępowanie nieważnościowe pozorował działania np. zlecając Staroście W. wykonanie pewnych czynności zbadania pewnych przesłanek nieważnościowych. Zdaniem skarżącej przez ponad siedem lat Wojewoda jest całkowicie bezczynny w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego., a ogólnymi sformułowaniami w decyzjach wydawanych w postępowaniu wznowieniowym tylko markował badanie przesłanek nieważnościowych, czym przez wiele lat przewlekał i odwlekał wszczęcie postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] odniósł się do kwestii istnienia przesłanek nieważnościowych. Poinformował ponadto, że po rozpoznaniu ponagleń skarżącej z 14 i 15 września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdził brak podstaw prawnych do podjęcia pozostałych czynności, o których mowa w art. 37 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.). Natomiast jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w art. 3 § 2-3 oraz art. 4-5 P.p.s.a.
W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność i przewlekłość organu, który nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, do czego był – zdaniem skarżącej zobligowany.
W ocenie Sądu skarga podlega odrzuceniu.
Zauważyć należy, że w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. w sprawie IV SA/Po 551/11 WSA w Poznaniu zalecił, by organ – ponownie rozpoznając sprawę – uwzględnił również podniesiony w skardze zarzut niezgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego także w kontekście przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. Kwestia rozbieżności pomiędzy tymi dwoma decyzjami wcześniej podniesiona została w piśmie skarżącej z dnia 19 kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno pismo to, jak i postępowanie przed WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 551/11 dotyczyły kwestii wznowienia postępowania, a skarżąca nigdy nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem w sprawie IV SA/Po 551/11 uchylone zostały decyzje organów obu instancji tak więc zalecenia sformułowane przez Sąd adresowane były do Starosty [...] – organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania, nie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób zatem przyjąć, by wskazania te interpretować jako wiążący Wojewodę nakaz wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Prawidłowość dalszego postępowania administracyjnego i wykonania zaleceń sformułowanych w wyroku w sprawie IV SA/Po 551/11 oceniona została w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r. w sprawie IV SA/Po 1003/17. W uzasadnieniu tego wyroku rozważania odnośnie istnienia przesłanek nieważnościowych zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] ocenione zostały jako spóźnione ze względu na upływ terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 P.p.s.a., co nie wyklucza jednak możliwości wszczęcia lub kontynuacji odrębnego postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę, jako, że jest to podstawowy tryb właściwy dla zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Tych sformułowań z uzasadnienia wyroku w sprawie IV SA/Po 1003/17 nie sposób odczytać jako stwierdzenia przez Sąd, że wytyczne z wyroku w sprawie IV SA/Po 551/11 nie zostały wykonane ze względu na niewszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu.
Zauważyć też należy, że K.p.a. nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań (por. R. Kędziora [w:] Komentarz KPA, 2014, s. 1085). Zob. wyrok NSA w Warszawie z 3.04.1998 r., III SA 408/97, LEX nr 35555, zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań.
(LEX/el. 2018). K.p.a. nie reguluje też formy wszczęcia postępowania. Należy podzielić pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia niezaskarżalnego (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III LEX 2010). Tym samym niewydanie takiego postanowienia nie może być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Wobec niewszczęcia postępowania nie można też mówić o jego przewlekłym prowadzeniu. Powyższe skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, co Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.