Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 roku w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 998/11 oddalił skargę W. E. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2011 roku w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu małej architektury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wydając powyższy wyrok uznał,że Wojewoda słusznie utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 roku opartą na podstawie art.30 ust.7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku –Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku nr 243,poz.1623,z późn zm.) nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowego obiektu, uzasadniając to tym, że jego realizacja może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla terenów sąsiednich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku podkreślił, że miejsce, w którym Skarżąca zamierza posadowić obiekt małej architektury, jest "miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. Już ze szkicu załączonego przez Spółkę do zgłoszenia jasno wynikało, iż planowany obiekt ma zostać posadowiony w centralnym punkcie pasa ulicy D., która – co nie jest w sprawie kwestionowane – ma status drogi publicznej (drogi gminnej). Nie ulega zaś wątpliwości, iż droga publiczna jest "miejscem publicznym" w przywołanym wyżej znaczeniu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 373). Tego, że przez działkę nr [...] biegnie faktycznie fragment ulicy D. nie kwestionuje nawet Skarżąca. Jej zastrzeżenia sprowadzają się bowiem w istocie do tego, iż ów rzeczywisty przebieg ("skierowanie ruchu na działkę nr [...]") jest nieprawidłowy, gdyż nie odpowiada temu, wynikającemu z odnośnej dokumentacji, według której droga ta winna biec przez działkę nr [...] omijając działkę nr [...].
Sąd w tamtej sprawie stwierdził, iż skoro miejsce, w którym Skarżąca zaplanowała do realizacji obiekt małej architektury, jest miejscem publicznym, to trafnie organy administracji przyjęły, iż ten zamiar inwestycyjny jest objęty obowiązkiem zgłoszenia na mocy art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. W konsekwencji organ I instancji był władny nałożyć na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., tj. z powołaniem się na okoliczność, iż wykonanie zgłaszanego obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Sąd podzielił stanowisko organów, iż wykonanie przedmiotowego obiektu może wprowadzić uciążliwości dla terenów sąsiednich, a zwłaszcza dla użytkowników korzystających z ul. D. W istocie bowiem inwestycja ta całkowicie zdezorganizowałaby ruch na tej ulicy, na odcinkach wokół działki nr [...], co, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu uzasadniało sięgnięcie po instrument prawny z art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. i nałożenie na Spółkę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest prawomocny.
W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o pozwolenie na postawienie obiektu małej architektury -kwietnik, ławka, krasnal, kosz - na działce nr [...] w W., obręb 2.
W dniu [...] grudnia 2011 r. wnioskodawczyni otrzymała pismo Starosty W., w którym została zobowiązana do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych obiektów.
Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., spółka złożyła do Wojewody W. zażalenie na Starostę W. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Starosta W. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
W dniu [...] lutego 2012 r. spółka ponownie złożyła wniosek o pozwolenie na budowę powyżej opisanych obiektów małej architektury. W tej samej dacie spółka wraz z wnioskiem złożyła pismo, z którego wynikało,że w pierwszej kolejności organ ma rozstrzygnąć kwestię tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu [...] lutego 2012 r. spółka otrzymała pismo Starosty W., w którym została poraz wtóry zobowiązana do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych obiektów.
W tym samym dniu, tj. [...] lutego 2012 r. spółka wysłała do Starosty W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu [...] marca 2012 r. wnioskodawczyni otrzymała pismo Starosty W., w którym Starosta stwierdził, że nie czuje się zobligowany do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
W dniu [...] marca 2012 r., spółka otrzymała od Starosty W., pismo, w którym Starosta poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
Działając w imieniu W. E. S. Spółka z o.o. z siedzibą w W., prezes wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty W. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2012 r i rozstrzygnięcie kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...] w W., obręb 2. Sprawy te zostały przez Sąd rozdzielone do odrębnego prowadzenia. I tak sprawa ze skargi na przewlekłość postępowania została rozstrzygnięta pod sygnaturą akt IV SAB/Po 20/19. Natomiast aktualnie Sąd rozpoznaje sprawę na bezczynność organu administracji.
Spółka uzasadniła,że żądanie decyzji o warunkach zabudowy w tej konkretnej sprawie, to biurokratyczne załatwianie sprawy w celu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Według skarżącej pozostałe roboty budowlane, niewymienione w art. 30 Prawa budowlanego, nie wymagają nawet formy zgłoszenia zamiaru budowlanego, a tym bardziej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
A zatem, postawienie obiektu małej architektury, m.in. ławki, kwietnika, kosza na kwiaty, kosza na śmieci, grilla, krasnala ogrodowego, jak również kompozycji ogrodowej w postaci kwiatów, posadzenia drzew owocowych, krzewów ozdobnych, żywopłotu, itd., itp., nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy, albowiem te obiekty nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Starosta Wolsztyński wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było zbadanie przez Sąd, czy Starosta W. rozpoznając złożony w dniu [...] lutego 2012 roku wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dopuścił się bezczynności w działaniu.
Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej - ppsa), sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (w szczególności w oparciu o art. 37 § 1 kpa), powoduje niedopuszczalność skargi (odpowiednio - postanowienie NSA z: 26.11.2008 r., I OSK 1401/08; 18.01.2011 r., I OSK 2121/10; Z. Kmieciak – op. cit. s. 32-33).
W tej konkretnie sprawie Sąd przyjął,że skarżąca wyczerpała drogę administracyjną.
Jeżeli chodzi o wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2012 roku,to spółka złożyła zażalenie na postępowanie Starosty do Wojewody Wielkopolskiego w dniu [...] stycznia 2012 roku.
Co prawda zamiast zażalenia na działanie Starosty W. w sprawie rozpoznawania kolejnego wniosku z dnia [...] lutego 2012 roku o wydanie pozwolenia na budowę obiektów małej architektury oraz załączonego do wniosku pisma, z którego wynikało,że w pierwszej kolejności organ ma rozstrzygnąć kwestię tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, spółka złożyła przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu niepodpisane pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa.
Jednakże obowiązkiem Starosty było zgodnie z art.9 kpa pouczyć stronę o tym,że w tym postępowaniu przysługuje stronie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie organ winien zapytać spółkę czy pismo złożone ma potraktować jako zażalenie, następnie wezwać o jego podpisanie i przekazać do Wojewody Wielkopolskiego celem zajęcia stanowiska. To uchybienie proceduralne starosty nie może zdaniem sądu rodzić negatywnych skutków dla strony w postaci niedopuszczalności skargi.
Co się zaś tyczy merytorycznej oceny skargi wniesionej przez spółkę to zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka składała dwukrotnie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obiektów małej architektury: kwietnika, ławki, krasnala, kosza na działce nr [...] obręb [...] W. mianowicie w dniu [...] grudnia 2011 roku oraz w dniu [...] lutego 2012 roku i łącznie z tym w tej samej dacie pismo,z którego wynikało,ze najpierw ma organ rozstrzygnąć kwestię tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.
Zgodnie z przepisem art. 35§1 i § 2 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie z przepisem art.
- 33. ustęp 2. Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
- 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
Starosta Wolsztyński za każdym razem niezwłocznie wzywał spółkę na podstawie art. 64 § 2 kpa o uzupełnienie wniosków poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych obiektów rekreacyjno-wypoczynkowych w terminie 7 dni z pouczeniem,że nieuzupełnienie pisma w terminie wyznaczonym spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W. E. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. przedmiotowej decyzji nie przedłożyła w terminie. Jeżeli chodzi o ostatni wniosek złożony w dniu [...] lutego 2012 roku,spółka została wezwana do uzupełnienia braku formalnego w dniu [...] lutego 2012 roku a więc po dziesięciu dniach od złożenia podania. Natomiast pismem z dnia 8 marca 2012 roku Starosta Wolsztyński poinformował spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
W uznaniu Sądu organ w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności. Jeżeli chodzi o rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Skarżąca spółka nie załączyła do wniosku wymaganej przepisami prawa decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenia dla niniejszej sprawy nie miał zaś odmienny pogląd spółki na to, czy pozwolenie na posadowienie tychże obiektów jest wymagane. Spółka bowiem cały czas twierdzi, że chce posadowić obiekty małej architektury na własnej działce a nie w miejscu publicznym. W tym miejscu przypomnieć tylko należy, że kwestia ta została już prawomocnie przesądzona w toczącym się uprzednio postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. potwierdził, że miejsce,w którym skarżąca zaplanowała do realizacji obiekt małej architektury, jest miejscem publicznym(stanowi kawałek drogi gminnej) i w konsekwencji organ I instancji był władny nałożyć na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., tj. z powołaniem się na okoliczność, iż wykonanie zgłaszanego obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Sąd w tamtej sprawie podzielił również stanowisko organów, iż wykonanie przedmiotowego obiektu może wprowadzić uciążliwości dla terenów sąsiednich, a zwłaszcza dla użytkowników korzystających z ul. D. W istocie bowiem inwestycja ta całkowicie zdezorganizowałaby ruch na tej ulicy, na odcinkach wokół działki nr [...], co, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu uzasadniało sięgnięcie po instrument prawny z art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. i nałożenie na Spółkę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W uznaniu Sądu więc w tej sprawie problem wymaganego pozwolenia na budowę,w ogóle już nie powinien być dyskutowany. Zauważyć należy,że Prawo budowlane przewiduje jako jeden z wymogów formalnych wniosku złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca spółka takie oświadczenie złożyła. Tym samym na etapie wszczynania postępowania administracyjnego nie może być mowy o rozstrzyganiu przez organ kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działką nr [...] w W., obręb 2. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jak sama nazwa świadczy ma doprowadzić do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę a nie rozstrzygania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Tak więc jeżeli takowe w ogóle by zostało już wszczęte a w toku sprawy okazałoby się, że kwestia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością jest sporna to organ mógłby rozważać możliwość zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na tak zwane zagadnienie wstępne mające być rozstrzygnięte w innym postępowaniu.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wziął pod uwagę twierdzenia skarżącej,co do tego,iż złożyła pismo z wnioskiem o rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której miała zamiar posadowić kwietnik,ławkę, krasnala,kosz, a dopiero załącznikiem do tego pisma był wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Jednak zauważyć należy jak brzmiała treść tegoż pisma:" Działając w imieniu W. E. S. Spółki z siedzibą w W., składam w załączeniu wniosek, o pozwolenie na budowę małej architektury na działce nr [...],obręb [...] w W. Równocześnie wnoszę o rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności kwestii tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane" W uznaniu Sądu więc organ z uzasadnionych powodów potraktował pisma skarżącej złożone w tym samym dniu tzn. w dacie [...] lutego 2012 roku jako złożony po raz drugi wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, bo jak wiadomo wcześniejszy wniosek z daty [...] lutego 2011 roku pozostawiony pozostał bez rozpoznania, jak i też miał prawo uznać,że ewentualne rozstrzyganie o tytule prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma nastąpić w pierwszej kolejności,już po wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.
Bowiem niezależnie od takiego postępowania badanie przez organ tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym. Od dnia [...] lipca 2003 roku obowiązuje regulacja, zgodnie z którą zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane(za pomocą odpowiednich dokumentów, jak np. wpis z księgi wieczystej),przewidziane jest złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Obecnie inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. Jeżeli nabierze wątpliwości w tym względzie, to powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie.
Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 97§1 pkt 4 kpa. W przypadku podstaw do zawieszenia postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.(zobacz komentarz do Prawa Budowlanego pod redakcją Z. Niewiadomskiego teza 9 i 10 do art.32)
W niniejszej sprawie jak wiadomo wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych nie został skutecznie złożony i to z przyczyn leżących po stronie spółki a więc postępowanie w przedmiocie wydania tego pozwolenia nie zaczęło się toczyć. Jeżeli zaś spółka złożyłaby zupełnie niezależnie od jakiegokolwiek postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wniosek o rozstrzygnięcie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością(co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), to organ administracji nie miał by podstaw ustawowych aby takowy rozstrzygać w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny skargę na bezczynność organu w tym zakresie musiałby odrzucić jako niedopuszczalną z ustawy.
W tym stanie rzeczy nie dopatrując się bezczynnego działania organu administracyjnego na podstawie art.151p.p.s.a skarga została oddalona. W sprawie toczącej się przed Tutejszym Sądem zarejestrowanej pod sygnaturą IV SAB/Po 20/12 zapadł wyrok oddalający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.