Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. K. R. i M. R. (dalej: skarżący) zastępowani przez fachowego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. (wysłanym drogą elektroniczną) skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zwrócił się do Spółki w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji publicznej odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżących (działki [...]):
- - jaki rodzaj sieci wraz ze słupami przebiega w obrębie wymienionych działek
- - kiedy i na jakiej podstawie sieć została wybudowana
- - jaka jest podstawa (np. zgoda właścicieli nieruchomości) na budowę i utrzymywanie sieci na cudzym gruncie, a nadto o przesłanie w formie skanu dokumentu będącego podstawą budowy sieci – decyzji pozwolenia na budowę.
W tym samym dniu Spółka potwierdziła otrzymanie wiadomości.
Na skutek usterki teleinformatycznej wniosek nie trafił do właściwej jednostki organizacyjnej Spółki i odpowiedź nie została udzielona w terminie.
Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki wnosząc o:
- 1) zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z [...] czerwca 2016 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) przyznanie na rzecz skarżących od spółki sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa
- 4) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżących kosztów postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, a Spółka nie udzieliła odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że po wpłynięciu skargi w dniu 2 stycznia 2017 r. skarżącym udzielona została odpowiedź.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Przed rozpoznaniem skargi stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność [...] sp. z o.o. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej żądanych informacji i dokumentów.
Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty i informacje są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.
Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, CBOSA). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.
Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie, czego Spółka w niniejszej sprawie nie kwestionuje.
Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (CBOSA), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe.
Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.
O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych.
Uznając, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a [...] sp. z o.o. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Spółki w dniu [...] listopada 2016 r. Od tego dnia rozpoczął bieg termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dopiero pismem z dnia 2 stycznia 2017 r., na skutek wniesionej skargi, Spółka udzieliła skarżącym wnioskowanych informacji wraz z kserokopiami decyzji.
Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w [...] pozostawało w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednakże stan bezczynności ustał w dniu 2 stycznia 2017 r.
Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa mówiący o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z uzasadnienia cytowanej uchwały jasno wynika, że Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, iż, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, Sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie – że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.
W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanej uchwale.
Ponieważ stan bezczynności organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku).
Ponadto z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Orzekając na podstawie art. 149 § 1a Ppsa w przedmiocie charakteru stwierdzonej bezczynności organu – tj. czy zaistniała ona z rażącym naruszeniem prawa – Sąd uznał, że niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżących nie przekroczyło jednego miesiąca i nastąpiło wskutek usterki technicznej i nieodebrania wniosku przez właściwą jednostkę organizacyjną Spółki. Nie było zatem spowodowane opieszałością czy złą wolą adresata wniosku (pkt 3 sentencji wyroku).
Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 Ppsa – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała na podstawie art. 151 Ppsa oddaleniu (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 złotych (pkt 5 sentencji wyroku).