Uzasadnienie
Skarżący, Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...], działające poprzez swego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] w załatwieniu podania z dnia [...] lutego 2009r.
Podanie to, ostateczne sprecyzowane pismem z dnia[...].09.2009r. dotyczyło wniosku Stowarzyszenia o "ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem firmy [...]".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego działki położone w [...]– ze względu na istotne naruszenie prawa.
Postanowieniem z dnia [...].02.2009r. Wojewoda Wlkp przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] pismo Stowarzyszenia z dnia[...].02.2009r.; w wyniku zażalenia Stowarzyszenia do [...], ten ostatni postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazał sprawę Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. To orzeczenie stało się ostateczne po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia postanowieniem GINB z dnia [...] maja 2009r. Postanowieniem z dnia[...]. 08.2009r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Wlkp.
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] września 2009r. przekazał sprawę według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...].
Na to postanowienie Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...] złożyło zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Minister SWiA utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].09.2009r.
W dniu [...] lutego 2010r. Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia[...].06.2007r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy dla firmy [...] w [...], jako wydanej "z istotnym naruszeniem prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym".
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego o profilu [...] z częścią socjalno biurową wraz z obiektami towarzyszącymi, zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na terenie działek [...].
W skardze na bezczynność pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] podniósł, iż podanie z dnia [...] lutego 2009r. było " w rzeczy samej wnioskiem o wznowienie postępowania" w sprawie zakończonej decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...] i że do tej pory SKO w [...] nie podjęło w tym względzie żadnych działań – tym samym dopuściło się naruszenia art. 35 § 3 kpa polegającego na nie załatwieniu sprawy w ciągu dwóch miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania podnosząc, że skoro Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy pismem z dnia [...] lutego 2010r. (winno być [...].02.2010r.) to tym samym zrezygnowało z wniosku z dnia [...] lutego 2009r.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem wszystkie przesłanki formalno prawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały spełnione.
W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy.
Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa). Wyrażenie "bez zbędnej zwłoki" użyte w tym przepisie oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko jak to jest możliwe, przy czym jeżeli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli sprawa jest szczególnie skomplikowana, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa).
W kontekście przedmiotowej sprawy zasadne jest odwołanie się do przepisu art. 104 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. W ten sposób konkretyzuje się korzystanie z należnych jednostce praw.
Jak stanowi przepis art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, to znaczy z inicjatywy organu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, wniosku, podania) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Treść tego przepisu wskazuje, że wszczęcie postępowania nie jest uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce – z mocy prawa – w dniu złożenia żądania.
Powyższe nie oznacza jednak, że każde żądanie kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji. O tym przesądzają przepisy prawa materialnego, których zastosowanie pozwala na stwierdzenie, czy organ do którego wniesiono żądanie jest właściwym do jego rozpatrzenia, a jeżeli tak, jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie organu.
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że pierwszy wniosek o podjęcie czynności wpłynął do organu (Wojewody Wielkopolskiego) w dniu [...] lutego 2009r. (pismo z dnia [...] lutego 2009r.). Żądanie strony zostało doprecyzowane, jak już wyżej była o tym mowa, pismem z dnia [...] września 2009r.
Strona wyjaśniła w nim, że chodzi o "ponowne rozpatrzenie", czyli po raz drugi -sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Spraw ta nie została w jakikolwiek sposób rozpatrzona przez właściwy organ.
Nie można bowiem uznać, że postanowienie z dnia [...] maja 2010r. dotycząca wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. na podstawie art. 156 § 1 kpa jest reakcją na to żądanie strony. W samym postanowieniu organ powołuje się na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2010r. a nie na wniosek z dnia [...] lutego 2009r.
Postanowienie to jest reakcją organu na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] z dnia [...] lutego 2010r., który musi być traktowany jako odrębny wniosek, zawiera bowiem inne żądanie strony, a mianowicie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, o którą chodziło stronie również we wniosku z dnia [...] lutego 2009r. W tym ostatnim jednak wniosku strona skarżąca wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy związanej z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] o warunkach zabudowy.
Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ważkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnych i na ich skutki prawne. W następstwie wznowienia postępowania, działając w trybie art. 151 kpa organ administracji dokonuje kontroli prawidłowości wydania decyzji i może decyzję dotychczasową uchylić, wydając w to miejsce decyzję nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1 pkt 2). Wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawach zakończonych decyzją o pozwoleniu na budowę (o warunkach zabudowy) winno, zatem zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia opartego na art. 151 kpa, w tym nie jest wykluczone wzruszenie dotychczasowych decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, – do czego zmierza skarżący.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156-158 kpa ma pewne cechy wspólne i instytucją wznowienia postępowania gdyż obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej.
Zasadniczą różnicą między tymi postępowaniami jest to, iż w przypadkach, które uzasadniają wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa (wznowienie, odmowa wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, z wyjątkiem, gdy działalność organu, który rozstrzygnął sprawę w ostatniej instancji jest przyczyną wznowienia postępowania – wtedy o jego wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 kpa).
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Postępowanie w tym przypadku ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja.
Odrębności konstrukcji prawnych składających się na nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, różnic we właściwości organów jak również z zakresu kompetencji tych organów. Powoduje to, że nie występuje między tymi omawianymi trybami konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny.
Odmienność następstw prawnych zastosowania dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego narzuca konieczność dania pierwszeństwa elementom materialnym przed formalnymi (a taką jest data wszczęcia postępowania). Wobec tego wiec, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. W świetle powyższych rozważań jednak należałoby zawiesić postępowanie o wznowienie postępowania. W razie, bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, jego następstwem będzie zamknięcie możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze postępowania administracyjnego, które wznowiono np., jeżeli przesłanką stwierdzenia nieważności było naruszenie przepisów o właściwości – wznowione postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i będzie musiało być umorzone (por. wyrok NSA z 9.08.1990r. IV SA 543/90 i aprobująca glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego).
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2009r. i precyzujący go wniosek z dnia [...] września 2009r. w rzeczywistości dotyczy wznowienia postępowania. Taki wniosek nasuwa się po analizie pisma skarżącego. Pismo to, jak wyżej była już o tym mowa, nie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, a więc organ pozostaje w bezczynności i uchylił się od merytorycznego rozpoznania go, naruszając tym samym art. 35 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 ppsa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do przepisu art. 200 ppsa, ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie dwukrotnej stawki minimalnej. Jest to uzasadnione nakładem pracy pełnomocnika, mianowicie z jednej strony skarga jest typowym pismem w tego rodzaju sprawach, a z drugiej należało dostrzec czas pracy pełnomocnika zmuszonego do zapoznania się z całością akt administracyjnych celem sformułowania skargi. Żądanie trzykrotnej stawki minimalnej jednak, zdaniem Sądu było wygórowane i nieuzasadnione.
Z tego względu orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.