Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 września 2020 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] o w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla L. L. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy; stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; zasądzenie kosztów procesu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca i pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, przedmiotowe zezwolenie nie zostało wydane, jak również organ nie podjął innych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Powołano, że organ również nie zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie strony w sprawie doszło więc do bezczynności, albowiem organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności, jak również doszło do przewlekłego prowadzenia postepowania, gdyż podejmowane przez organ czynności miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy.
W ocenie strony w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na przekroczenie terminów, stopnia zaniedbań organu i okoliczności materialnoprawnych. W odniesieniu do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej powołano, że zachowanie organu podważyło zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Powołano, że postępowanie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] września 2020 r. zezwolenia na pracę, a więc postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i sąd winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Organ wskazał, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej, albowiem nie wykazano ani nie uprawdopodobniono faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W przypadku uwzględnienia skargi organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego z uwagi na fakt wniesienia przez pełnomocnika skarżącej kilkudziesięciu skarg na bezczynność organu. Powołano, że pełnomocnik skarżącej przyczynił się do długości trwającego postępowania, albowiem w ostatnim czasie złożył kilkaset ponagleń w sprawach zezwoleń na pracę w odstępie kilku dni i w sprawie wniosków o wydanie zezwolenia, których strona nigdy nie złożyła do urzędu, co spowodowało wykonywanie przez organ dodatkowych czasochłonnych działań.
Powołano, że w przypadku niezwłocznego usunięcia stanu bezczynności, niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, uzasadnione jest miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 19 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla L. L. Sprawie nadano numer [...].
W dniu 19 września 2020 r. za pośrednictwem ePUAP wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji.
W dniu 25 września 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu [...] września 2020 r. Wojewoda [...] wydał w sprawie decyzję udzielającą wnioskowanego zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.
Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w dniu 19 września 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., drogą elektroniczną ponaglenie.
Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.
Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu [...] września 2020 r. została wydana decyzja przez organ, w pkt. I umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. (pkt. 1 wyroku).
Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Wniosek wpłynął do organu w dniu 19 sierpnia 2020 r. Sprawa nie została rozpoznana w terminie miesięcznym wskazanym w art. 35 § 1 k.p.a. oraz organ nie przedłużył terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wojewoda wydał decyzję dopiero w dniu [...] września 2020 r., a więc po terminie ustawowym.
Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków.
Jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Organ w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję, a więc przekroczenie terminu było nieznaczne. Biorąc pod uwagę obciążenie pracą organu, o którym Sądowi wiadomym jest z urzędu, nieznaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, wydanie decyzji udzielającej wnioskowanego zezwolenia przed rozpoznaniem sprawy przez Sądu, to uznać należy, że brak jest podstaw do uznania, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
Biorąc pod uwagę zakres skargi, obowiązkiem Sądu było także dokonanie oceny, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. W tym miejscu wskazania wymaga, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności od wpływu wniosku, a w dniu [...] września 2020 r. zakończył postępowanie wydając merytoryczną decyzję. Tym samym uznać należy, że w sprawie nie miała miejsce przewlekłość postępowania i w tym zakresie żądania skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4. wyroku).
Wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie stronie sumy pieniężnej, która jest swoistego rodzaju zadośćuczynieniem za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów w zakresie szybkości postepowania nie miało charakteru rażącego. W uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych okoliczności uprawdopodabniających doznanie przez skarżącą szkody bądź krzywdy w wyniku nieterminowego rozpoznania wniosku.
Również w sprawie nie ma podstaw uzasadniających wymierzenie organowi kary grzywny. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, że ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Zwrócić również należy uwagę, że przed dniem wyrokowania sprawa została zakończona wydaniem decyzji udzielającej wnioskowanego zezwolenia. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2018.256 tj.). Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające niezasądzanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, bądź ich miarkowanie. Zauważyć należy, że koszty zostały zasądzone na rzecz strony, a nie jej pełnomocnika. Sama okoliczność, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje również innych skarżących w skargach na bezczynność i przewlekłość organu, nie uzasadnia zasadności miarkowania kosztów strony, która zatrudniła profesjonalnego pełnomocnika celem prowadzenia sprawy przed WSA.