Uzasadnienie
J. G., pismem z dnia 2 lutego 2015 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie "niewydania decyzji w terminie kodeksowym w sprawie odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod ulice". W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], położona przy ul. [...], która została wydzielona pod poszerzenie dróg publicznych.
Skarżący zaznaczył, że do chwili obecnej, nie uzyskał on przysługującego mu odszkodowania, jednocześnie wskazał, że pomimo licznych wniosków o podjęcie negocjacji w sprawie odszkodowania, Prezydent W. nie wyznaczył terminu przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania, do czego jest zobowiązany.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że na obecną chwilę nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skarżącego, dlatego powyższa skarga jest całkowicie bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3).
Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Jeżeli natomiast skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, to jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi J. G. – jak wynika z jej treści - jest bezczynność Prezydenta W. w zakresie podjęcia i przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...], która została wydzielona pod poszerzenie dróg publicznych.
Zaznaczyć zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z pozn. zm.) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10).
Z treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika ponadto, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00).
O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, że istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 Kodeksu cywilnego.
Poprzedzają one zawarcie umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 Kodeksu cywilnego, do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, że negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania.
W rozpoznawanej sprawie skarga J. G. dotyczy bezczynności Prezydenta W. w zakresie przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod poszerzenie dróg publicznych. Przedmiotowa skarga dotyczy zatem bezczynności organu w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej.
Podkreślić trzeba, że przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej (po uprzednim uzgodnieniu) oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
Skarżący domaga się zaś – jak wyżej wskazano - przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod poszerzenie dróg publicznych. Roszczenie skarżącego nie może być zatem dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, nie mieści się ona bowiem we wskazanym wyżej katalogu czynności i aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.