Uzasadnienie
UASADNIENIE
T. D. oraz E. I. 22 czerwca 2021 r. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w związku ze złożonym wnioskiem o wyłączenie z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz poddaniu jej procedurze weryfikacyjnej i klasyfikacyjnej w związku z rozbieżnością pomiędzy stanem formalnym a rzeczywistym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że 1 września 2021 r. Prezydent [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2021 r., poz. 735) wydał postanowienie Nr [...], znak sprawy [...] odmawiające wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o wyłączeniu z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Wobec tego – zdaniem organu - postępowanie w sprawie skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 239), dalej jako p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, że organ nie załatwił ich wniosku z 27 listopada 2019 r., w którym domagano się podjęcia czynności w sprawie o wyłączenie z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz poddaniu jej procedurze weryfikacyjnej i klasyfikacyjnej w związku z rozbieżnością pomiędzy stanem formalnym a rzeczywistym. Z akt wynika, że wniosek wpłynął do organu 2 grudnia 2019 r. W dniu [...] września 2021 r. Organ wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.
Należy wskazać też, że zgodnie z art. 23 ust 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Z 2021 r., poz. 1275) zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art.
- 22. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ust.
- 2. Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Ust.
- 3. W terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia. W razie upływu tego terminu uważa się, że nadleśniczy nie zgłasza zastrzeżeń.
Istotne w sprawie jest to, że zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał te sytuacje, w których starosta uprawniony jest do wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie organ nie podejmował czynności w sprawie i z opóźnieniem wydał powyższe postanowienie, z którego strona dopiero mogła uzyskać informację w sprawie jej wniosku. Takie działanie organu mieści się w pojęciu bezczynności organu. Wniosek skarżących został jednak formalnie załatwiony postanowieniem z dnia [...] września 2021 r.
Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie rozpatrzył wniosek i wydał ww. postanowienie, to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Zasadne było zatem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania sądowego, gdyż stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Dodać tutaj należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada zasadności wydanego rozstrzygnięcia i nie ocenia, czy zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania. Stronie niezadowolonej przysługiwało od ww. postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym została pouczona.
Mając na uwadze przedmiot skargi okres bezczynności organu od dnia złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia, nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
W ocenie Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących (pkt 2 wyroku).
Poza tym art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15).
Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności właśnie zaistniała, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. Należy wskazać, że sprawa rozpoznania wniosku skarżących trwała ok. 21 miesięcy. Postawa organu nie zasługuje na usprawiedliwienie i uzasadnia ocenę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.
Sąd nie stwierdził podstaw w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. do przyznania z urzędu skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz z urzędu nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wniosku również w tym zakresie Strona nie złożyła. Należy wskazać, że suma pieniężna ma charakter mieszany, kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). W orzecznictwie zwraca się też uwagę na prewencyjny charakter obu środków. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd wojewódzki w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.
Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania instrumentów w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.