Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. (doręczonym 27 lutego 2015 r.) profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu H. D., A. G., J. W., G. W., K. B. W., M. W. i L.T. W., wniósł skargę na bezczynność, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej — Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w postaci zwłoki w rozpoznaniu wniesionego przez Skarżących w dn. 27 marca 2012 r. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji z-cy dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., znak [...] dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. A., [...],[...],[...],[...] i in., oznaczonej jako część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. pod nr [...], działka "[...]".
Skarżący wnieśli o
- 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:
W dniu 27 marca 2012 r. do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożono odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej przez zastępcę dyrektora Wydziału Urbanistyki Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., znak [...].
W dniu 21 lutego 2014 r. strony złożyły pismo w sprawie z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie postępowania, z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji organu od dnia wpłynięcia odwołania.
Kolejny monit w sprawie wysłano w kwietniu 2014 r.
W dniu 11 czerwca 2014 r. strony otrzymały pierwsze pismo od organu w związku z odwołaniem, które do organu wpłynęło ponad 2 lata wcześniej. Organ zażądał nadesłania dokumentów dot. spadkobierców zmarłej strony postępowania — B. W. Przedmiotowe dokumenty zostały nadesłane w dniu 6 sierpnia 2014 r. W dniu 3 listopada 2014 r. do organu wysłano kolejne pismo w sprawie mające na celu doprowadzenie do wydania decyzji w przedmiocie odwołania.
Wobec bierności organu, w dniu 29 grudnia 2014 r. skierowano do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art 53 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 37 § 1 k.p.a. Organ odebrał wezwanie w dniu 31 grudnia 2014 r. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie ustosunkował się jednak do wezwania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 27 marca 2012 r. W dniu 5 kwietnia 2012 r. odwołanie to wpłynęło do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (organu II instancji). Przez niemal dwa lata organ nie podjął żadnych czynności, o których poinformowałby stronę, w szczególności nie wydał decyzji w przedmiocie odwołania. W związku z tym w dniu 21 lutego 2014 r. pełnomocnik stron złożył pismo w sprawie z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie postępowania. Organ nie odpowiedział na to pismo.
W dniu 14 kwietnia 2014 r. za pośrednictwem rozmowy telefonicznej pełnomocnikowi stron polecono złożenie kolejnego monitu w sprawie, który to został wysłany w dniu 16 kwietnia 2014 r. W dniu 15 maja 2014 r. w rozmowie telefonicznej poinformowano pełnomocnika stron, że decyzja zostanie wydana do końca maja 2014 r.
W skardze podkreślono, że od chwili złożenia odwołania minęły prawie 3 lata. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 12 ustanawia zasadę szybkości postępowania. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy Rozdziału 7 Działu 1 Kodeksu - Załatwianie spraw. Art. 35 § 1 stanowi, że "organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki", natomiast §3 - §5 powołanego artykułu określają terminy, w jakich organ administracji powinien załatwiać sprawy. Stosownie do § 3 w postępowaniu odwoławczym sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, termin ten może zostać zmieniony przez przepisy szczególne (§ 4), których w niniejszej sprawie nie ma. Stosownie do § 5 powołanego artykułu do miesięcznego terminu z § 3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania, ani również do opóźnień w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, gdyż za takie nie może uchodzić żądanie nadesłania dokumentów potwierdzających następstwo prawne skarżących po zmarłych stronach postępowania. Nawet, gdyby uznać, że czas oczekiwania na te dokumenty stanowi opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu, to i tak okres ten wyniósł dwa miesiące. Tym samym organ nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania) przez niemal 35 miesięcy (33 miesiące, gdyby odliczyć czas oczekiwania na dokumenty spadkowe). Organ tym samym przekroczył termin na załatwienie sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. ponad 30-krotnie.
Skoro zatem organ miał wydać decyzję administracyjną (gdyż tak stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. kończy się postępowanie zainicjonowane wniesieniem odwołania od decyzji) w określonym terminie, a tego zaniechał i przy tym jednocześnie zaniechał dokonywania jakichkolwiek czynności poza formalnym wezwaniem o dokumenty potwierdzające posiadanie statusu stron przez następców prawnych zmarłych stron, to skarga o stwierdzenie bezczynności organu, względnie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna.
W skardze podkreślono, że sprawa administracyjna zawisła przed ministrem dotyczy uchylenia decyzji, w której strona została pozbawiona możliwości działania przed organem przyznającym odszkodowania za wywłaszczony grunt. Stroną postępowania zakończonego w 1984 r. wydaniem pierwotnej decyzji (i adresatem tej decyzji) była bowiem W. W., która od 1977 r. nie żyła. Stronami postępowania powinni być zatem jej spadkobiercy, którzy to zostali pozbawieni możliwości działania bez swojej winy. Decyzja administracyjna przyznawała odszkodowanie za grunt wywłaszczony na S. (kilka ha), który w ocenie stron było zbyt niskie i rażąco odbiegające od realnej wartości nieruchomości. Stronom zależy zatem na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia tej decyzji, gdyż to pozwoli im na dalsze działania w sprawie.
Wskazano, że w sprawie zachodzi oczywista bezczynność organu, względnie — organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Skarga jest tym samym oczywiście zasadna i powinna zostać uwzględniona.
Odpowiadając na skargę organ naczelny podał, że postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie zostało zakończone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak [...].
Organ wskazał, że sprawa należała do gatunku bardzo skomplikowanych i konieczne było bardzo dokładne wyjaśnienie wszystkie jej okoliczności.
Podano, iż zasada szybkości postępowania określona w art 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
Organ wskazał na obowiązek zebrania i rozważenia całokształtu materiału dowodowego.
Z uwagi na fakt, że sprawa została już zakończona organ wniósł o oddalenie skargi.
Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a.
Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ naczelny nie wydał w ustawowym terminie decyzji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.
Skargę na bezczynność wniosły strony tego postępowania zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności.
Zgodnie z treścią art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie swoją decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Postępowanie odwoławcze zostało zatem zakończone przez organ naczelny.
Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy skarżący nie zgadza się z treścią wydanej decyzji.
Skoro decyzja organu została wydana przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności stało się bezprzedmiotowe.
Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec wydania już tego aktu, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
Sąd rozpoznając niniejszą skargę uznał jednak, że zaistniała w sprawie bezczynność organu administracji miała charakteru rażącego naruszenia prawa - bowiem organ odwoławczy przez ponad dwa lata nie podejmował w sprawie czynności procesowych. Strona zaś zwracała się z monitami odnośnie zakończenia postępowania.
W tej sytuacji oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym Sąd orzekł o wymierzeniu organowi stosownej grzywny.
W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.