Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego z dnia [...].10.2012 r., poprzedzonej wezwaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie oraz w piśmie procesowym z dnia [...].10.2011 r., odnoszącym się do odpowiedzi na skargę - pełnomocnik H. S. wniósł o zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania sprawy - przez wydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem - z wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...].10.1953 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa wskazanych w nim parceli, stanowiących część majątku I. oraz ruchomości należących do rodziny Z.. Wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny.
W ocenie pełnomocnika, Minister dopuścił się kilkudziesięciokrotnego przekroczenia wyznaczonego art. 35 § 2 Kpa dwumiesięcznego terminu. W piśmie procesowym z [...].05.2012 r. wskazał, że zawieszenie to było nieuzasadnione, skoro postępowanie spadkowe po Z. Z. zakończyło się prawomocnie już w 2010 r., a więc przed owym zawieszeniem.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe stanowisko o braku bezczynności. Stanowisko swe oparł na twierdzeniu, że podczas zawieszenia postępowania bieg terminów przewidzianych w Kpa podlega wstrzymaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania:
- 1. decyzji administracyjnych;
- 2. postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty;
- 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym;
- 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tylko więc we wskazanym zakresie spraw można wnosić skargę na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc wyłącznie, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności.
Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86).
Artykuł 104 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej. Kwestię terminów załatwiania spraw reguluje artykuł 35 § 3 Kpa. I tak załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 36 Kpa o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa należy zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Wobec wskazanych regulacji Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w jednym z przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., czy strona wyczerpała środki przewidziane w art. 37 § 1 Kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekroczyła terminy określone w art. 35 Kpa.
Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 Kpa w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynęły. Przepis § 3 tego artykułu stanowi bowiem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Bezspornym w sprawie jest, iż wnioskodawczyni oczekiwała zakończenia postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną. Kwestionowała postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...].10.1953 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa wskazanych w nim parceli, stanowiących część majątku I. oraz ruchomości należących do rodziny Z.. Skargę z dnia [...].10. 2011 r. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi H. S. poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].08.2011 r. Został zatem zachowany termin wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a.
Należy mieć na względzie, iż w wyroku z dnia 11.09.2002 r., sygn. akt IV SA 2279/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uprzednie odmowne decyzje Ministra i zobowiązał organ m. in. do tego, by w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalił i zawiadomił wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Skoro więc stroną tego postępowania była zmarła Z. Z. - spadkobierczyni M. Z., konieczne stało się ustalenie jej następców prawnych, a w razie ich braku potwierdzenie w postanowieniu spadkowym, że spadek po niej nabył Skarb Państwa. Z tej też przyczyny, jak podkreślił Minister, doszło do zawieszenia owego postępowania nieważnościowego z urzędu postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) - do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego z wniosku Skarbu Państwa. Jak wynika z pisma Ministerstwa Skarbu Państwa skierowanego do MRiRW z dnia [...].10.2010 r. (K-76 akt sądowych) Ministerstwo Skarbu Państwa również nie wiedziało wówczas o wydaniu już w 2010 r. postanowienia spadkowego po zmarłej Z. Z..
Znamienne jest, iż wówczas pełnomocnik H. S. najwyraźniej także nie posiadał wiedzy o wydaniu tego postanowienia spadkowego w 2010 r. Nie zakwestionował owego zawieszenia, nie wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie tego postępowania administracyjnego nastąpiło już po złożeniu przez H. S. w dniu [...].10.2011 r. skargi na bezczynność Ministra. W skardze tej początkowo, jak i w uprzednio rozpoznanej skardze na przewlekłość postępowania administracyjnego, pełnomocnik skarżącej nie wskazywał na zakończenie w 2010 r. postępowania spadkowego po zmarłej Z. Z.. Okoliczność tę podniósł dopiero w piśmie procesowym popierającym skargę na bezczynność z dnia [...].05.2012 r. Wskazał w nim, że wkrótce po zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego – [...].11.2011 r. wpłynął wniosek I. Z. o jego podjęcie, w związku z uzyskaniem prawomocnego postanowienia z dnia [...].10.2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. Z. w całości przez Skarb Państwa.
Należy zauważyć, iż Minister nie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ale też go nie podjął. Wobec wskazanych okoliczności od daty doręczenia Ministrowi wezwania I. Z. (strony tego postępowania administracyjnego) o jego podjęcie ([...].11.2011 r.) - spoczywał na Ministrze obowiązek podjęcia tego postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego żądania. Wskazaną w postanowieniu przyczyną zawieszenia było nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego po Z. Z., skoro ta przesłanka ustała, postępowanie winno zostać podjęte. Ministra obowiązywały przy tym terminy załatwienia sprawy wynikające z Kpa. Jeśli natomiast Minister dopatrzyłby się kolejnej przeszkody do prowadzenia tego postępowania, winien dać temu wyraz we właściwej formie procesowej. Nadmienić również należy, iż prawomocne postanowienie spadkowe po M. N. I. Z. złożył w Ministerstwie [...].11.2011 r. Z tego względu w ocenie Sądu, Minister pozostawał w bezczynności w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy w związku z wezwaniem I. Z. o podjęcie tego zawieszonego postępowania.
W tym jednak czasie akta administracyjne przedmiotowej obszernej sprawy znajdowały się już w Sądzie, z uwagi na wniesione przez H. S. skargi na przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu, co znacznie utrudniało jej merytoryczne rozpoznanie. Z tego względu, jakkolwiek w ocenie Sądu zachodzi bezczynność organu, nieusunięta przez Ministra do chwili wyrokowania przez Sąd (wg ustaleń Sądu nie podjęto dotychczas zawieszonego postępowania), to nie można stwierdzić, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o wymierzenie Ministrowi grzywny w oparciu o art. 154 § 6 P.p.s.a. (w skardze mylnie podano art. 156 § 6 P.p.s.a.). Zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia PKWN w R. z dnia [...].10.1953 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy było podyktowane faktem, iż uprzednie orzeczenia merytoryczne Ministra w tej sprawie, uchylone następnie przez NSA, zapadły już w 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 11.09.2002 r. wskazał w jakim zakresie winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i poczynione ustalenia.
Nakazał nadto precyzyjne ustalenie wszystkich stron tego postępowania nieważnościowego. Postępowanie niniejsze toczyło się długo, głównie z uwagi na prowadzone liczne postępowania spadkowe, mające wyłonić aktualnych następców prawnych zmarłych właścicieli tych nieruchomości, zgodnie z wiążącym wskazaniem NSA. Zebrane zaś dokumenty pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w stosunkowo krótkim czasie.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002. r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.