Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. "S." S.A. z siedzibą w W. wniosła za pośrednictwem Burmistrza Miasta M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Miasta M. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że od października 2010 r. bezskutecznie stara się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniła, iż wnioskiem z dnia 6 października 2010 r., złożonym w dniu 7 października 2010 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M. Do dnia wniesienia skargi nie została przez organ wydana decyzja zgodna z prawem.
Postępowanie z winy organu, w tym wskutek wydawania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, trwa od 2010 r., tj. prawie 4 lata. Sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z tytułu dwóch zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie oraz z tytułu dwóch decyzji wydanych w sprawie – z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], gdzie pierwsza z decyzji jako wadliwa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., a drugą choć utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 978/13.
Skarżąca wskazała, że zarówno pierwsza decyzja organu z 2011 r., jak i kolejna z 2012 r., zostały wydane po upływie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Nawet uwzględniając okres 5 miesięcy zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej Spółki, po jego podjęciu strona oczekiwała na załatwienie sprawy aż 3 miesiące. Tym samym, działanie organu od początku postępowania narusza art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto, działania podejmowane przez organ do grudnia 2012 r. w postaci wydawanych decyzji były obarczone wadliwością wskutek rażących błędów organu, stanowiących oczywiste naruszenie przepisów prawa przez ich dowolne stosowanie lub przez wydanie decyzji bez uzgodnień z innymi, właściwymi w sprawie organami.
Skarżąca podała, że akta sprawy po wydanym w dniu 1 sierpnia 2013 r. wyroku zostały zwrócone do organu przez Sąd w dniu 25 października 2013 r. Od tej daty sprawa nie została załatwiona w żadnym z terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Strona otrzymała od października 2013 r. tylko jedno powiadomienie o planowanym wydaniu decyzji do dnia [...] marca 2014 r., wysłane dopiero w lutym 2014 r. W związku z brakiem działania organu, w maju 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. został wyznaczony organowi termin na załatwienie sprawy do dnia 4 lipca 2014 r. Termin nie został przez organ dotrzymany.
Skarżący nie został powiadomiony o przyczynach niezachowania terminu oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 36 § 1 k.p.a. Ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego, naruszył art. 35 § 3 k.p.a. określający maksymalny termin załatwienia sprawy oraz art. 37 § 2 k.p.a. w zakresie obowiązku załatwienia sprawy w terminie wskazanym przez organ wyższego stopnia, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta M. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca zwróciła się o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wyjaśnił, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wyniknęło z potrzeby przygotowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, która uwzględniałaby obowiązujące przepisy w tym zakresie, w szczególności przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Organ podał, że po otrzymaniu z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. akt sprawy wraz z wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 978/13, przesłał do urbanisty wniosek skarżącej Spółki wraz z aktami sprawy w celu przygotowania projektu decyzji. Po zapoznaniu się z otrzymanym projektem decyzji stwierdzono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzupełnienia i szczegółowej weryfikacji zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Z tego względu wniosek z projektem decyzji przesłano do urbanisty, celem ponownego rozpatrzenia oraz dokonania korekty.
Po otrzymaniu uzupełnionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpiono z wnioskiem do właściwych organów o jego uzgodnienie. Do dnia 29 sierpnia 2014 r. otrzymano wymagane przepisami ustawy uzgodnienia projektu decyzji.
O zebraniu materiałów niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowego oraz budynku usługowego na nieruchomości o nr ewid. [...], obręb M., zawiadomiono strony postępowania pismem z dnia 5 września 2014 r. Po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w dniu [...] września 2014 r. Burmistrz M. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu do wydania decyzji wynikało m.in. z napływu dużej ilości spraw wymagających przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jak również z potrzeby prowadzenia równolegle pilnych spraw bieżących.
W nadesłanym w toku postępowania sądowego piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o umorzenie postępowania sądowego w części dotyczącej zobowiązania Burmistrza M. do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz o stwierdzenie, że Burmistrz pozostawał w bezczynności i prowadzenie postępowania przez Burmistrza M. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentacji organu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy organ otrzymał od urbanisty w dniu 19 grudnia 2013 r., po czym w dniu 27 lutego 2014 r. skierował pismo nakazujące ponowne sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zapoznanie się z otrzymanym projektem decyzji zajęło organowi ponad 2 miesiące. Firma Projektowo-Usługowa po ponownym otrzymaniu akt była w posiadaniu dokumentacji ponad 5 miesięcy. W tym czasie organ nie skierował do niej żadnego ponaglenia, ani zapytania o stan sprawy. Ponadto, do uzgodnienia z właściwymi organami skierowano sprawę dopiero po wniesieniu skargi.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki, popierając skargę oświadczył, że podtrzymuje wnioski zawarte w piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. Wyjaśnił, że wnosi o stwierdzenie, że Burmistrz pozostawał w bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podtrzymał zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz oświadczył, że skarga dotyczy bezczynności Burmistrza M., nie zaś przewlekłości postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. W myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Skarżąca wniosła bowiem pismem z dnia [...] maja 2014 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w związku z nieterminowym załatwieniem sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uznając zażalenie za zasadne wyznaczyło Burmistrzowi Miasta M. termin do załatwienia sprawy do dnia 4 lipca 2014 r.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi Burmistrz M. pozostawał w bezczynności.
Na wstępie zauważyć należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana przez organ administracji w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a.
Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że Burmistrz M. prowadząc postępowanie na wniosek skarżącej Spółki z dnia 6 października 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M. uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od dnia 25 października 2013 r. tj. od dnia otrzymania akt sprawy zwróconych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 978/13 uchylił decyzję SKO w O. z dnia [...] lutego 2013 r. i decyzję Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej. Jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej Spółki, organ projekt decyzji o warunkach zabudowy organ otrzymał od urbanisty w dniu 19 grudnia 2013 r., zaś dopiero w dniu 27 lutego 2014 r. skierował pismo nakazujące ponowne sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zatem czynność zapoznania się z otrzymanym projektem decyzji (i to kolejnym dotyczącym tej samej inwestycji) zajęło organowi ponad 2 miesiące. Natomiast Firma Projektowo-Usługowa po ponownym otrzymaniu akt była w posiadaniu dokumentacji ponad 5 miesięcy, zaś organ w tym okresie w ogóle nie interesował się sprawą. Nie mogą usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wskazane przez Burmistrza M. okoliczności, a mianowicie napływ dużej ilości spraw, jak również prowadzenie równolegle pilnych spraw bieżących z zakresu inwestycji. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że słusznie także podniosła skarżąca, że organ nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że również organ nie załatwił sprawy w terminie dodatkowym do dnia 4 lipca 2014 r. wyznaczonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż do chwili wydania w dniu [...] września 2014 r. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz M. pozostawał w stanie bezczynności.
Wskazać należy, że badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na wydanie przez organ w dniu [...] września 2014 r. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla wymienionej inwestycji niemożliwym stało się zobowiązanie Burmistrza M. w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 października 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy. Organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do dnia orzekania przez Sąd wydał akt, jakiego domagała się skarżąca, stąd brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji.
Tym samym - pomimo pozostawania w zwłoce - organ przestał pozostawać w bezczynności, a postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie zaistniała zatem przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiwsa 2009 Nr 4, poz. 63). Ostatnio powołany przepis stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą wyrokowania, prowadzące do umorzenia postępowania, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a., który w aktualnym brzmieniu, ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), zawiera w § 1 zdanie drugie, w którym mowa o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.
Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie w art. 149 § 1 wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności czy przewlekłości organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155).
Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wskazano już wcześniej choć Burmistrz M. podejmował działania mające na celu skompletowanie dokumentacji w sprawie, jednak w ocenie Sądu ich częstotliwość wskazuje na znaczną opieszałość organu.
Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu doszło bowiem do rażącego naruszenia wyrażonej w art. 12 i art. 35 k.p.a. zasady szybkości i wnikliwości postępowania. Prowadzenie postępowania przez Burmistrza M. było szczególnie naganne, gdyż jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji rozpoznawał sprawę po raz trzeci wskutek uchylenia poprzednich decyzji o warunkach zabudowy dot. wnioskowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji, a mimo tego organ akceptował, ażeby podmiot opracowujący na jego zlecenie projekt decyzji, uzupełniał treść graficzną i tekstową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez kilka miesięcy (listopad – grudzień 2013 r. oraz luty – lipiec 2014 r.). W okresie tym Burmistrz M. nie podjął żadnych czynności mobilizujących firmę projektowo usługową opracowującą projekt decyzji.
Natomiast ponad dwa miesiące (19 grudzień 2013 r. do 27 lutego 2014 r.) zajęło organowi zapoznanie się z przestawionym projektem decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że taki sposób prowadzenia sprawy wskazuje, że bezczynność organu ma charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
Z tych samych przyczyn Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. miarkując jedynie jej wysokość do kwoty 1.000,- zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie, iż na dzień wydania wyroku istniała już decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.