Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 240/14

Uzasadnienie

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Gmina i Miasto O. wniosło skargę na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie nie usunięcia ze zbioru danych organu błędnej informacji o liczbie mieszkańców gminy O. w liczbie powyżej 5000 mieszkańców i jednocześnie wniosło o zobowiązanie organu do usunięcia ze zbioru danych błędnej informacji o liczbie mieszkańców gminy [...] i określenie tej liczby mieszkańców w sposób prawidłowy i rzeczywisty oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystce publicznej poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podana przez Prezesa GUS liczba powyżej 5000 mieszkańców miasta O. według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. powinna być zmieniona, gdyż z ewidencji prowadzonej przez Gminę i Miasto O. dla celów związanych z opłatami śmieciowymi na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wynika, że liczba mieszkańców na ten dzień wnosiła 4592, a więc poniżej 5000 mieszkańców.

Ewidencja ta oparta jest o kryterium zamieszkania, czyli tym samym na którym opiera się ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 4 pkt 2. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że bezczynność organu, który mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 1 października 2014 r. nie dokonał czynności polegających na ustaleniu rzeczywistej liczby mieszkańców miasta O. narusza interes prawny skarżącego określony we wskazanych wyżej przepisach prawnych oraz skutkujący zaniżeniem o 1741407,98 zł (w każdym roku) kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Gdyby organ prawidłowo zastosował art. 3 ustawy o statystyce publicznej i skorygował przyjętą metodologię obliczania liczby mieszkańców miasta O., to ustaliłby liczbę mieszkańców tego miasta poniżej 5 tysięcy. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Statystycznego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. zwrócił się wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez błędne ustalenie mieszkańców Miasta O. w liczbie powyżej 5000 mieszkańców na dzień 31 grudnia 2013 r. i jednocześnie wniósł o usunięcie tych danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym zbioru danych. Organ wyjaśnił, że opracowywanie danych o liczbie i strukturze ludności odbywa się przy zastosowaniu metody bilansowej, dla której podstawą wyjściową są wyniki spisów powszechnych ludności i mieszkań. Według ostatniego spisu liczba ludności w mieście O. w dniu 31 marca 2011 r. wynosiła 5105 osób. Zgodnie z bilansami GUS cała Gmina O. na stan 31 grudnia 2012 r. liczyła 12418 mieszkańców, w tym w miasto O. – 5116 mieszkańców. Dane te stanowią podstawę dla Ministra Finansów podstawę do subwencjonowania gminy w 2015 roku. Organ wskazał, że bilans ludności jest sporządzany jednolicie dla wszystkich jednostek podziału terytorialnego kraju.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że rozszerza zawarte w skardze żądanie o zobowiązanie organu do wskazania przyjętej metodologii uzyskiwania liczby mieszkańców ze szczególnym uwzględnieniem przesunięcia ludności z tytułu zmian administracyjnych oraz ze szczegółowym ich wyliczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak stanowi § 3 powołanego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi może być bezczynność organu w zakresie decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem aby była dopuszczalna skarga na bezczynność organu muszą zaistnieć okoliczności zobowiązujące organ do wydania aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-3 (decyzji, zaskarżonego postanowienia, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służ zażalenie) lub innego (o którym mowa w pkt 4) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, CBOSA). W doktrynie podkreśla się, że skarga na bezczynność organu jest jednak dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 378). Z powyższego wynika, że nie w każdej sytuacji, w której podmiot jest niezadowolony z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe rozważania do skargi wniesionej przez Gminę i Miasto O., stwierdzić należy, że skarga ta nie dotyczy bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego jest zobowiązany do działania w ramach kompetencji przyznanych mu przez przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. 2012, poz. 591, dalej – jako "ustawa’), której art. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i tworzy podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych, oraz ustala organizację i tryb prowadzenia tych badań i zakres związanych z nimi obowiązków. W myśl art. 3 tej ustawy statystyka publiczna zapewnia rzetelne, obiektywne i systematyczne informowanie społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy do zadań Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego należy: 1) rozpoznawanie zapotrzebowania na informacje i analizy statystyczne, koordynowanie prac i przygotowywanie projektu programu badań statystycznych statystyki publicznej oraz przedstawianie go Radzie;

1. 2) organizowanie i prowadzenie badań statystycznych oraz ustalanie ich metodologii;
2. 3) zbieranie, gromadzenie i opracowywanie danych statystycznych oraz ich analizowanie; 3a) coroczne sporządzanie i publikowanie w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" Narodowego Rachunku Zdrowia;
3. 4) przeprowadzanie spisów powszechnych;
4. 5) przechowywanie danych statystycznych;
5. 6) opracowywanie standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalanie wzajemnych relacji między nimi oraz ich interpretacja;
6. 7) udostępnianie i rozpowszechnianie wynikowych informacji statystycznych, w tym podstawowych wielkości i wskaźników;
7. 8) opracowywanie i ogłaszanie prognoz demograficznych oraz statystycznych prognoz gospodarczych i społecznych;
8. 9) przedstawianie Prezydentowi, Sejmowi i Senatowi, organom administracji rządowej, Najwyższej Izbie Kontroli, Narodowemu Bankowi Polskiemu, organom jednostek samorządu terytorialnego oraz innym instytucjom rządowym wynikowych informacji statystycznych w zakresie, terminach i w formach określonych w programie badań statystycznych;
9. 10) prowadzenie krajowych rejestrów urzędowych: podmiotów gospodarki narodowej i podziału terytorialnego kraju;
10. 11) prowadzenie badań i analiz statystycznych wynikających z przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych;
11. 12) dokonywanie statystycznych porównań międzynarodowych i ogłaszanie ich wyników;
12. 13) wykonywanie przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań przekazywania danych statystycznych organizacjom międzynarodowym;
13. 14) współpraca z wyspecjalizowanymi w dziedzinie statystyki organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi oraz organami i urzędami innych krajów;
14. 15) prowadzenie prac naukowych i badawczo-rozwojowych w zakresie metodologii badań statystycznych i standardów klasyfikacyjnych oraz zastosowań metod matematycznych i informatyki w statystyce;
15. 16) prowadzenie szkolenia, dokształcania i doskonalenia w dziedzinie statystyki;
16. 17) popularyzacja wiedzy o statystyce. Z treści powołanego przepisu nie wynika, aby Prezes GUS posiadał kompetencje do wydania aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia), czy też podjęcia czynności w sprawie załatwienia indywidulanego żądania zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia [...] października 2014 r. o usunięcie ze zbioru danych niezgodnej z rzeczywistością informacji o liczbie mieszkańców miasta O. w liczbie powyżej 5000 według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. Tego rodzaju uprawnienia dla Prezesa GUS nie wynikają też z żadnego innego przepisu ustawy o statystce publicznej. Wyjątek stanowi art. 43 ust.1 ustawy, określający zasady wydawania zaświadczeń dla podmiotów wpisanych do krajowych rejestrów urzędowych, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy. Na marginesie zauważyć należy, że organ w piśmie z dnia [...] października 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił zasady ustalania liczby ludności danej gminy w każdym roku kalendarzowym, wskazując, że bilans ludności sporządzany jest jednolicie dla wszystkich jednostek podziału terytorialnego kraju. Skoro żaden przepis ustawy o statystyce publicznej ani też żaden przepis szczególny nie uprawnia Prezesa GUS do załatwienia kwestii zgłoszonej przez skarżącą Gminę i Miasto O. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., to nie można skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego zarzucając organowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 pkt 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.