Uzasadnienie
S. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych polegającą na niepodjęciu działań nadzorczych nad przetargiem ograniczonym na dzierżawę trzech nieruchomości rolnych Skarbu Państwa (działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie D.). W skardze skarżąca stwierdziła, że nie było podstaw prawnych do jej wykluczenia z niniejszego postępowania przetargowego. W związku z tym Prezes Agencji powinien podjąć czynności zmierzające do unieważnienia przetargu.
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Według art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Ponadto, w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Skarżąca w skardze do sądu administracyjnego zarzuciła Prezesowi Agencji Nieruchomości bezczynność w podjęciu działań mających na celu unieważnienie przetargu na dzierżawę nieruchomości SP.
Trzeba zauważyć, że zasady i tryb sprzedaży i dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ich części składowych, warunków obniżania ceny sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz stawek szacunkowych gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 540) wynika, że sprzedaż (dzierżawa) nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, następuje w drodze postępowania przetargowego.
Według § 14 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, uczestnik przetargu może wnieść do Prezesa Agencji zastrzeżenia na czynności przetargowe, za pośrednictwem organizatora przetargu, w terminie 7 dni od dnia dokonania tej czynności. O sposobie rozpatrzenia tych zastrzeżeń Prezes Agencji zawiadamia na piśmie organizatora przetargu. Zgodnie z § 15 niniejszego rozporządzenia, unieważnienia przetargu dokonuje w formie pisemnej Prezes Agencji, wówczas, gdy stwierdzi, że czynności przetargowe zostały dokonane w sposób niezgodny z ustawą lub innymi przepisami, których naruszenie miało wpływ na wynik przetargu.
Zauważyć należy, że wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy znajduje podstawę prawną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie takiej formy jest niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawa wprowadzają inną formę wykonywania administracji publicznej, na przykład formę umowy cywilnoprawnej (por. B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04, OSP 2006 nr 5, poz. 62; postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 998/04, niepubl.).
Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie w sprawie przetargu nie może być zakwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Przetarg zgodnie z art. 70¹ Kodeksu cywilnego jest sposobem zawarcia umowy i przeprowadzony jest w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób.
Wobec tego należy stwierdzić, że Prezesowi Agencji nie można zarzucić bezczynności w związku z przetargiem. Kwestie dotyczące przetargu mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, ale jedynie przed sądem powszechnym, gdyż dotyczą one roszczeń mających źródło w stosunkach cywilnoprawnych zachodzących między ANR a skarżącą.
W niniejszej sprawie Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie był legitymowany do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność jest natomiast dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich stronie służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienie oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, na podstawie powołanego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalna i tym samym podlegała odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, trzeba stwierdzić, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.