Uzasadnienie
Pismem z 30 listopada 2013 r. T. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę sprecyzowaną ostatecznie, jako dotyczącą przewlekłości prowadzonego z urzędu przez Ministra Środowiska postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2012 r., w sprawie zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji instalacji [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Spółka została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji. W tej samej dacie otrzymała postanowienie o wstrzymaniu wykonalności zezwolenia (objęte osobną skargą na bezczynność).
W toku prowadzonego postępowania pismem z 25 września 2012 r. organ zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania w tej sprawie, pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie organ przedłużył termin załatwienia sprawy, w ten sposób, że, poinformował o planowanym wydaniu rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie w sprawie stanowiska przez Stronę.
Zakłady wniosły do Ministra Środowiska wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa, przez:
- - brak podania realnych przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, co skutkowało naruszeniem art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.",
- - zwłokę w załatwieniu sprawy w postępowaniu prowadzonym z urzędu.
Przedmiotowe wezwanie nie pozostało bez odpowiedzi. Z treści pisma organu wynikało, że organ wyznaczył ostatecznie termin załatwienia sprawy, jako 14 dni od dnia upływu terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie stanowiska w sprawie.
Zawiadomienie z 25 września 2012 r. Spółka otrzymała 27 września 2012 r. Stąd dodając do tego 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy i dodając 14 dni od upływu poprzedniego terminu, termin wydania decyzji upłynął w dniu 18 października 2012 r.
Mimo upływu tego terminu rozstrzygnięcie w sprawie nie zapadło, a Strona nie została zawiadomiona o wyznaczeniu innego terminu załatwienia sprawy. Spółka, kierując się art. 14 K.p.a. - bez naruszenia zasady pisemności postępowania - od 17 października 2012 r. po kilka razy dziennie kontaktowała się z pracownikami organu, wnosząc o udzielenie informacji, czy rozstrzygnięcie zapadło, czy możliwy jest i kiedy jego osobisty odbiór, jak i czy możliwy jest wgląd w akta sprawy. Była informowana, że rozstrzygnięcie nie zostało podjęte, a sprawa "nie wróciła z podpisu Ministra".
Tym samym organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, jak i zasady wynikające z art. 6 i 7 K.p.a.
Decyzja, wobec której Minister Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postanowił o wstrzymaniu jej wykonalności przyznaje stronie uprawnienia, tym bardziej istotny dla niej jest czas prowadzenia postępowania. Przedłużanie jego prowadzenia godzi w interesy majątkowe Spółki, co zaburza zasadę zaufania do organów.
Wniesiono o wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg sprawy wskazując, że czas jej załatwienia wynikał m.in. z potrzeby zgromadzenia materiału dowodowego a w pewnym zakresie Spółka nie przekazywała posiadanych dokumentów, istotnych w sprawie.
Po zakończeniu postępowania zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o przedłużeniu terminu do wydania rozstrzygnięcia (pismo z 25 września 2012 r.). [...] listopada 2012 r. Minister Środowiska wydał decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2012 roku.
Wskazano, że w ramach wyżej opisanego postępowania jednocześnie toczyło się postępowanie wpadkowe dotyczące wstrzymania wykonania zezwolenia z 2012 roku, zakończone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Ponadto w ramach tego postępowania wpadkowego Strona dodatkowo wniosła w trybie art. 113 § 2 K.p.a. o interpretację tego postanowienia. Każdy z wniosków strony wymagał osobnej analizy i wydania rozstrzygnięcia.
Wobec powyższych okoliczności, Minister Środowiska - prowadząc przedmiotowe postępowanie - podejmował wszelkie możliwe i niezbędne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Minister Środowiska wykazał się sprawnością, dążąc do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie, na jaki pozwalał charakter i stopień skomplikowania prowadzonego postępowania.
Ze względu na to, że rozstrzygnięcie sprawy miało dla Strony doniosłe skutki, organ nie mógł kierować się wyłącznie zasadą szybkości postępowania, rezygnując jednocześnie z wnikliwego jej wyjaśnienia.
W trakcie rozprawy (k. 148) Pełnomocnik spółki wywodził: rażący charakter uchybienia terminu wynika stąd, że nie wydanie rozstrzygnięcia w terminie zamknęło pomiotowi możliwość skorzystania z uprawnień przyznanych decyzją, co do której procedowano w przedmiocie nieważności.
Pełnomocnik organu przyznał, że termin wydania decyzji został przekroczony ale tylko o 20 dni, więc nie jest to rażące przekroczenie. Organ nie był w stanie wydać decyzji wcześniej, gdyż Spółka nie przedstawiała wszystkich koniecznych dokumentów. Minister otrzymał schematy technologiczne inwestycji, ale nie od skarżącej tylko od Marszałka Województwa [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, w zakresie w jakim wskazuje się na przewlekłość postępowania organu po wystosowaniu do Spółki pisma z 25 września 2013 r.
Przewlekłe prowadzanie postępowania przez organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 K.p.a. (w tym przypadku został złożony wniosek). Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).
Organ wskazuje w odpowiedzi na skargę (co znajduje potwierdzanie w aktach administracyjnych) że w okresie od wszczęcia postępowania do wystosowania pisma z 25 września 2013 r. (o możliwości zapoznania się z całością akt i zajęcia stanowiska) prowadzone były określone czynności – w szczególności gromadzono stosowną dokumentację. Okoliczności tej nie kwestionowano również w skardze. Jednocześnie bezspornym w przedmiotowej sprawie jest także to, że:
- - pomimo wskazania na zamiar wydania orzeczenie w dniu 18 października 2012 r. (data wynikająca z pisma z 25 września 2013 r.) termin ten nie został dochowany,
- - po dniu tym organ administracji nie podejmował żadnych czynności w sprawie - nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego, nie dokonywano dalszych ustaleń, skoro nie ma to odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Nie może stanowić usprawiedliwienia przewlekłości postępowania enigmatyczne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie toczyło się także odrębne postępowanie wpadkowe (dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, co do której procedowano w przedmiocie nieważności).
W tej sytuacji - mając na uwadze, że zasadniczo terminy załatwienia sprawy, wynikające z art. 35 K.p.a. wyekspirowały (patrz wszczęcie postępowania postanowieniem z [...] czerwca 2012 r.) - dalsza zwłoka w załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji winna być kwalifikowana jako przewlekłość postępowania. Dwudziestodniowe opóźnienie w wydaniu decyzji potwierdził również Pełnomocnik organu na rozprawie.
Na gruncie regulacji sprzed wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji służącej zwalczaniu przewlekłego postępowania, co dokonano ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), był wyrażany pogląd, gdy chodzi o instytucję skargi na bezczynność, że o ile przed dniem orzekania przez Sąd wydano wymagany akt, nie jest możliwe uwzględnienie skargi. Organ administracji nie pozostawał bowiem na dzień orzekania w zwłoce, a żądana czynność (wydanie aktu lub inna) została wykonana – tu wydanie decyzji z [...] listopada 2012 r. Wskazana wykładnia nie jest trafna w przypadku instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając bowiem na uwadze znaczenie wprowadzonego przez prawodawcę nowego sformułowania - przewlekłe prowadzenie postępowania - przy rozpoznawaniu skargi musi podlegać ocenie całokształt czynności organu w danej sprawie nie zaś jego zachowanie na dzień wyrokowania.
Za takim rozumieniem regulacji przemawiają również względy wykładni systemowej i celowościowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych strona może być zainteresowana orzeczeniem potwierdzającym nieprawidłowości procedowania organu a nie tylko orzeczeniem dyscyplinującym organ do podjęcia wymaganych czynności a taką rolę generalnie przypisywano orzeczeniu w przedmiocie bezczynności. Ewentualne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych jest uzależnione bowiem od uzyskania stosownego orzeczenia, co wynika z treści art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121). W tej sytuacji samo wydanie w danym przypadku orzeczenia w sprawie, nie przesądzało jeszcze o braku możliwości uwzględnienia skargi.
Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze, że organ administracji, w stosunku do terminu, gdy możliwe było załatwienie sprawy (wskazany w piśmie z 25 września 2013 r.), pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko. Wprawdzie, wobec przywołanych przez Spółkę okoliczności (wyłączenie możliwości korzystania z przyznanych ostateczną decyzją uprawnień, wobec wstrzymania jej wykonania w czasie trwania postępowania) organ administracji, uwzględniając słuszny interes strony, powinien dołożyć wszelkiej staranności, unikając przedłużania postępowania. Niewielkie jednak w danym przypadku uchybienie temu postulatowi nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszanie prawa. W tej sytuacji zasadnym było natomiast wymierzenie grzywny w wysokości wskazanej w sentencji wyroku.
Reasumując powyższe, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną.
Z powyższych względów na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 - 3 sentencji wyroku. Orzekając o kosztach postępowania sądowego (w punkcie 4) sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 100 zł, wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).